國務院發展研究中心課題組

近期，一些海外政客和媒體炒作中國新能源產業“產能過剩”，這種論調與基本事實和理論邏輯不符，完全站不住腳。中國新能源產業發展壯大，從根本上說源于中國堅定不移推進綠色低碳轉型的決心和在長期發展過程中形成的規模經濟與比較優勢。應該以全面、歷史、發展的眼光看待新能源產能，不能片面以國內市場需求框定合理產能規模，不能將技術迭代中的有效產能和無效產能簡單加總，不能忽視市場競爭中的企業優勝劣汰和產能動態調整，不能簡單以當期需求來評判產能是否過剩。同時更要看到，中國推進綠色低碳轉型和發展新能源產業，為世界各國共同應對氣候變化挑戰、改善全人類的總體福祉作出了積極貢獻。

中國新能源產業快速發展，從根本上說源于推進綠色低碳轉型的決心和長期積累形成的規模經濟與比較優勢

為了有效應對人類共同面臨的氣候變化挑戰，中國積極把握綠色低碳轉型機遇，堅定不移推動新能源產業發展。

中國較早制定實施了相關法律和政策，2006年1月1日開始施行可再生能源法，2007年《可再生能源中長期發展規劃》和2009年《汽車產業調整和振興規劃》先后提出發展太陽能、新能源汽車等低碳產業，之后持續為新能源產業發展提供明確而穩定的政策環境，并積極推動新能源技術創新和產業化應用。隨著風電、光伏等的快速發展，中國于2019年提前完成到2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%的目標。特別是自2020年提出碳達峰碳中和目標以來，中國的新能源產業逐步進入市場力量驅動的大規模發展階段，新能源開發利用規模、新能源汽車銷量明顯增加，新能源產品質量持續提升。2023年底，中國的風電、光伏累計裝機量達到10.5億千瓦，占全球新能源總裝機量的四成；新能源汽車銷售接近950萬輛，連續9年居全球第一位。

中國的規模經濟優勢，有助于形成完備和有競爭力的新能源產業鏈。一是較強的制造業配套能力支撐新能源產業形成了較為完備的產業鏈。中國的制造業增加值占全球比重約為30%，產業門類齊全，配套體系完善，系統性優勢突出。高效協同的制造業網絡，為新能源產業鏈各環節發展提供了全面支撐。經過多年積累和發展，中國已擁有較為完整的新能源產業鏈供應鏈，比如已建成包括動力電池、電機電控、整車及充電設施、制造裝備、回收利用等在內的新能源汽車產業鏈。二是超大規模市場可以攤薄成本、容納多條技術路線競爭成長。新能源產業發展前期需要進行較大規模的研發和設備投入，中國的超大規模市場可以幫助企業快速攤薄成本，企業憑借在國內市場競爭中獲得的低成本、高性能優勢走向國際市場，具有較強國際競爭力。有研究人員對中國新能源汽車的拆解顯示，一些國產新能源車企的生產具有成本優勢。同時，巨大的市場空間為不同技術創新路線、商業創新模式提供了足夠賽道，讓真正具備競爭優勢、符合產業升級方向的產品和企業能夠快速成長。比如，中國光伏電池具有多條細分技術路線，每條技術路線都孕育出數家上市公司。

長期積累并動態演進的比較優勢，是中國新能源產業快速發展的基礎條件。近年來，中國新能源技術不斷升級、要素稟賦結構深刻改變、數字化與綠色化轉型結合，有力支撐了新能源產業快速發展。一是新能源汽車、風電、光伏等領域技術處于全球前沿。中國抓住了汽車電動化、智能化、綠色化轉型的關鍵時間窗口，技術水平全面提升，高能量密度電池、高效率驅動電機、電控系統等關鍵技術取得突破。光伏電池片平均轉換效率居于全球前列，風電中的長葉片、高塔架等技術也處于國際領先水平。2016—2022年，全球綠色低碳技術發明專利授權量累計達55.8萬件，其中中國專利權人獲得授權17.8萬件，占比達31.9%。二是新能源領域人才富集、勤勞實干。國際可再生能源署與國際勞工組織共同發布的一份報告顯示，2022年中國可再生能源行業從業人員約555萬人，約占全球四成。中國工程師數量占全世界的1/4，優秀勤奮的工程師隊伍吸引全球跨國車企在華布局新能源汽車研發中心。例如，2023年大眾汽車將總部以外最大的研發中心落戶中國安徽合肥，集中開發智能網聯新能源汽車產品。三是資本豐裕度上升為技術和資本密集型的新能源行業發展提供了有力支撐。2022年，中國資本形成額占全球比重已達到28.1%，產業發展的資金缺口明顯縮小。中國已形成一批高水平的鐵路、電網、運輸管道、儲能、充電樁等基礎設施資產，有力支撐新能源產業發展。四是數字經濟優勢與綠色低碳轉型相結合，為新能源產業發展增添了更多新動能。中國數字經濟規模居全球第二，數字化賦能帶動新能源產業的制造、物流效率顯著提升，客戶響應更加及時，技術和商業模式創新更加活躍，新產品設計和技術迭代更為迅速。2023年12月，廣汽埃安智能生態工廠入選達沃斯世界經濟論壇“全球燈塔網絡”，是目前全球唯一的新能源汽車燈塔工廠。同時，整車制造企業與芯片、軟件、通信等科技企業跨界融合，自動駕駛和智能網聯等技術持續發展，智能化的應用及服務將汽車與人的社會活動緊密相連。

應以全面、歷史、發展的眼光看待新能源產能，而不是片面、靜止、簡單得出“產能過剩”謬論

縱觀人類社會的工業化、經濟全球化發展歷程，先進工業產能從來都是面向全球總需求的，不能片面地僅以國內市場需求框定合理產能規模。工業化發展帶來的社會化大生產模式大大提升了生產效率，各國依靠各自優勢參與國際產業分工，供給和需求從來都不是局限于一國內部。

19世紀末，美國成為全球最大的工業國，在全球貿易中的份額顯著上升。1915—1920年，美國出口額占全球份額持續超過20%，其中1916年高達26.2%。依靠大規模生產能力，美國的汽車、飛機、計算機等先后在全球市場占據重要地位。1913年，福特汽車的底特律工廠采用了著名的“流水線”生產模式，生產效率大幅提升，推動美國很快成為當時世界最大的汽車生產國，產量一度超過世界總產量的60%。20世紀60—80年代，美國IBM公司占據了當時工業化國家大型計算機市場70%—80%的市場份額，波音公司長期占據全球商用飛機市場60%以上的份額。二戰以后，西歐和日本的汽車工業快速崛起。德國汽車出口量占產量比重從1957年的48.3%上升到2018年的78.0%；日本汽車產量從1963年的128萬輛增加至1985年的1227萬輛，同期出口從10萬輛增長到673萬輛，1985年出口量占產量的比重高達54.8%。過去30多年來，眾多歐、美、日、韓汽車品牌進入中國市場并長期占據重要份額，中國并沒有指責其產能過剩。2023年，中國新能源汽車出口120.3萬輛，占產量的比重僅為12.5%，完全談不上產能過剩。

還要看到，新能源產業發展伴隨技術突破和快速迭代，有效產能和無效產能并存，不能簡單加總。新技術往往帶來更高的生產效率和更強的市場競爭優勢，企業有很強的動力應用新技術建設先進產能。與此同時，基于上一代或上幾代技術建設的低效甚至無效產能，經過一段時間后會自然退出市場，如果將其與高效先進產能進行簡單加總并得出過剩的結論，必然會背離基本事實。以光伏電池技術為例，2010年量產光伏電池的光電轉換效率為16.5%左右，2015年第二代提高到20%左右，2023年第三代已達到25%左右。光電轉換效率每提升1個百分點，發電成本可下降7%。這樣巨大的效率進步和成本降幅，吸引著企業不斷研發新技術、投資新產能。近年來，光伏生產線的平均迭代時間已降至2—3年，而物理折舊年限超過10年，很多落后產能事實上已經失去了市場競爭力。類似情況在其他高技術產業領域也很常見。以信息技術產業為例，近年來全球集成電路產業在摩爾定律驅動下技術不斷更新換代，先進產能不斷上馬、落后產能大量閑置的現象普遍存在。比如，2023年三季度，臺積電公司4—5納米制程的先進生產線產能利用率超過80%，而美國格羅方德公司16—22納米制程的生產線產能利用率僅有55%—65%。在這種情況下，更先進的產能還在不斷上馬。2024年，三星、臺積電、英特爾等企業預計將分別投資數百億美元，用于建設先進制程生產線。

激烈的市場競爭往往伴隨企業的優勝劣汰和產能的動態調整，新能源產業也會經歷這樣的過程，不能靜止地看待某一時期的產能規模。市場經濟條件下，不同企業相互競爭、優勝劣汰是正常現象，其間產能會不斷進入、退出、改造和調整，這符合產業發展的一般規律。如果僅停留在某一時間點上看待這個動態演進過程，不可能得出正確結論。比如，20世紀初美國成為汽車制造大國后，一度出現過幾百家汽車企業。但隨著市場競爭加劇，絕大部分車企倒閉，傳統車企僅剩通用、福特、克萊斯勒等少數幾家，而且當前還面臨特斯拉等新興車企的挑戰。再如，20世紀70年代末個人電腦興起后，全球一度有400多家廠商涌入。隨著技術標準統一和市場不斷成熟，大量企業被淘汰。到1997年，康柏、IBM、戴爾、惠普等前幾大廠商占全球市場份額超過60%。又如，手機行業也經歷了優勝劣汰過程。21世紀初，諾基亞、摩托羅拉、索尼和愛立信等企業占據市場領先地位，其中諾基亞的市場份額曾高達35%。但隨著智能手機出現，這些企業逐漸失去了市場地位，被其他手機廠商取代。新興產業在發展過程中都會經歷企業的快速興衰更替和產能的持續動態調整，新能源產業也必然會在市場機制的自發調節中經歷類似的過程。

新能源產業正處于快速成長期，產能建設主要是為了匹配未來預期需求，不能簡單以當期需求來評判產能是否過剩。產業發展一般會經歷萌芽期、成長期、成熟期、衰退期等階段，在成長期需求往往加快增長，企業為滿足未來預期需求紛紛加大投資，短期內必然會產生投資“潮涌”和產能增加現象。據國際能源署測算，未來十年全球新能源汽車需求將持續強勁增長，2030年全球新能源汽車需求量將達4500萬輛，是2022年的4倍多；全球光伏新增裝機需求將達到820吉瓦（GW），是2022年的約4倍。如此強勁的未來需求必然會吸引大量投資進入，帶動產能快速增長。歷史上這樣的例子比比皆是。例如，1990—1997年，美國家庭擁有計算機的比例從15%增長到35%，對網絡的需求也隨之急速增長，眾多投資集中涌入互聯網領域，當時也有人稱之為“互聯網泡沫”。但后來的事實證明，正是這一時期的大規模投資，為互聯網經濟的蓬勃發展奠定了基礎。韓國液晶面板產業的發展也經歷了類似歷程。LG公司液晶業務從1987年到1994年連續虧損8年，平均每年虧損5300萬美元；三星公司液晶業務從1990年到1997年連續虧損7年，平均每年虧損1億美元。即便在這樣的情況下，韓國相關企業仍然基于對未來巨大市場需求的預期，將數十億美元投資于大尺寸液晶面板生產線建設。隨著筆記本電腦、臺式機及平板電視需求的急速增長，三星、LG等廠商的液晶面板產能在滿足市場需求方面發揮了重要作用。如果沒有前瞻性的產能建設，后來不斷擴張的市場需求就無法得到滿足。

中國新能源產業發展順應綠色轉型和經濟全球化大勢，造福人類、惠及世界

當前，全球氣候變化超出預期，全球綠色產品總供給不是過剩而是嚴重不足。應對全球氣候變化，關鍵在于行動。中國新能源產業為全球綠色低碳轉型作出了重大貢獻。

2023年是全球有記錄以來最熱的一年，海平面上升、南極冰川融化面積等多項氣候指標打破歷史紀錄。持續高溫干旱、強降雨、洪澇等極端天氣愈發頻繁，給全球經濟社會發展、人類生命安全造成巨大影響和威脅。2023年度《柳葉刀人群健康與氣候變化倒計時報告》指出，相比于1986—2005年的平均水平，現在與熱浪相關的65歲以上老人死亡人數上升了85%。根據聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）2021年的預測，如果全球仍然以化石能源為基礎推動經濟增長，2100年全球平均海平面將較1995—2014年平均水平上升0.63—1.6米。照此下去，很多海島和沿海城市可能在未來幾十年內被海水淹沒或不宜居住，人類文明的大量成果將毀于惡劣氣候。

目前，全球一半以上的綠色低碳技術尚未成熟，龐大的低碳發展需求與低成本綠色技術供給嚴重不足的矛盾突出，制約著全球應對氣候變化進程。中國依靠自身努力找到了能源和交通領域深度脫碳的可行技術路徑，并通過大規模應用顯著降低了新能源產品成本，為全球應對氣候變化帶來了希望。《紐約時報》4月刊文稱，全人類都需要大規模、快速地轉向可再生能源。2022年《自然》雜志的一篇文章測算，2008—2020年以中國為主的全球光伏組件供應鏈分別為美國、德國光伏安裝節省了240億美元和70億美元。如果各國轉向國內生產，光伏組件的價格將比全球化生產高出20%以上，這將嚴重影響全球應對氣候變化進程。

在推動新能源產業發展過程中，中國始終堅持開放合作，與他國分享發展機遇。一是向外資企業敞開國內市場的大門。2018年，中國取消了新能源汽車整車制造外資股比限制，特斯拉、大眾、寶馬、豐田等車企紛紛在華投資布局電動車生產。蓋斯特汽車戰略咨詢公司發布的報告顯示，2023年外資車企在中國新能源乘用車市場上的份額合計占14.2%，其中美國特斯拉公司一家就占了7.9%。二是支持新能源對外投資。2021年和2022年，中國可再生能源項目對外簽約額連續增長，年增長率達到13%。2023年前三季度，中國企業海外可再生能源項目投資簽約額達到38億美元。比亞迪公司正在匈牙利建設工藝先進、高度自動化的新能源汽車生產基地，這不僅能夠促進當地產業綠色轉型，也將為當地創造數千個就業崗位。三是積極發展互惠貿易。中國除進口大量寶馬、奧迪、保時捷等新能源整車外，還從國外大量進口高端電動汽車的燈具、剎車系統、輪胎、減震器等零部件。中國出口中也包含大量外資企業產品，2023年特斯拉一家企業占了中國新能源電動車出口的28.6%。

在以上事實面前，如果還有人刻意渲染中國新能源產業“產能過剩論”，不免讓人懷疑其背后的動機。各國之間存在產業競爭和貿易摩擦不可避免，但訴諸單邊主義、保護主義，用中國新能源產業“產能過剩論”為保護主義提供借口，限制中國新能源產品出口，只會造成世界新能源產業發展延緩、新能源技術進步步伐放緩和全球綠色低碳轉型進程遲滯。

習近平總書記指出：“面對生態環境挑戰，人類是一榮俱榮、一損俱損的命運共同體，沒有哪個國家能獨善其身。”中國秉持人類命運共同體理念，堅定不移加快發展方式綠色轉型，堅定不移推進高水平開放，堅定不移推動新能源產業發展和國際合作，將繼續為各國共同發展創造更多機遇，為共同應對全球氣候變化挑戰和改善全人類的總體福祉不斷注入新動力。