作者：曾波  方媛

內容摘要 ：隨著時間的推移，PPP發力在基建領域的地位、優勢忽隱忽現。PPP模式逐漸萎縮甚至退出,一度成為社會關注熱點。PPP模式有其難以替代的價值，2023年11月8日國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函[2023]115號）（簡稱“115號文”），自PPP全面推廣發展10年后，中國PPP進入又一全新發展2.0階段。

關鍵詞 ：PPP 地方投融資 政府與社會資本合作 模式 新機制 2.0

一、PPP模式的起源與概述

PPP，是英文Public-Private Partnership的簡稱，意思是政府與社會資本合作。

現代意義上的PPP起源于西歐(尤其是英國)，這種模式推出的初衷是為了彌補公共財政在基礎設施建設和社會公共服務提供中的不足。隨著PPP各項制度建設的不斷完善和政府的大力推崇，PPP模式在英國、歐美和其他一些正在蓬勃發展的國家中不斷推廣開來，PPP模式的運用為提高社會公共財政資金利用效率、提升社會基礎設施和公共服務供給量和供給品質帶來了積極的變化。20世紀80年代，在我國改革開放的大潮中，PPP作為一種創新性的融資模式被引入國內；進入20世紀90年代，伴隨著社會主義市場經濟體制確立和不斷發展，以BOT（Build-Operate-Transfer建造-運營-移交方式）為代表的PPP模式在國內以持續增長的態勢發展；2013年以來，在中央政府加大對地方政府債務規范力度的背景下，PPP進入全面推廣階段。

二、國辦函〔2023〕115號文的影響

（一）PPP新機制下的三大要點

1. 聚焦使用者付費項目。

過去，PPP項目可以采用包括政府付費、使用者付費、可行性缺口補助三種回報機制，但115號文明確規定政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，而界定使用者付費項目的核心是“明確收費渠道和方式”，大致可以分為兩種做法：一是，在國家相關制度法規、政策文件中有統一規定，例如高速公路依據《收費公路管理條例》收費；二是，針對特定項目，在特許經營協議中依法依規具體約定明確收費渠道和方式。

2. PPP項目全部采用特許經營模式。

特許經營項目指提供公共產品或公共服務的基礎設施或公用事業項目，項目應有經營性收益，具備使用者付費的條件，根據新規，PPP項目將全部采用特許經營模式。而哪些項目能夠采取特許經營呢？這還要從現實出發，根據項目的實際情況，制定特許經營方案，經充分論證比選后，決定是否采取特許經營模式。

3. 社會資本方選擇以民營企業和外商投資企業為主體。

以往的PPP項目實踐中，由于種種原因，大部分項目的社會資本方為央企和地方國企，為鼓勵和支持民營資本參與PPP項目，115號文附件了《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱《清單》），根據民營企業持股比例不同劃分了三大類型的項目。

（二）PPP新機制下各地響應

115號文發布后，各地多個特許經營項目停止招標采購，還有已中標項目發布廢標公告。2023年11月14日云南省昆明市第十五水質凈化廠特許經營項目招標終止公告；2023年11月15日湖南省衡陽市政務數據資源和智慧城市特許經營權出讓項目，官網于2023年11月15日發布暫停該項目交易活動的公告；2023年11月21日廣東省汕尾市公共機構屋頂分布式光伏特許經營項目終止公告；2023年11月24日安徽省霍山經濟開發區工業污水處理廠及管網特許經營權TOT項目招標異常公告、安徽省S238渦陽縣至利辛縣一級公路改擴建工程特許經營項目暫停公告、河北省玉田縣金域地表水配置特許經營項目暫停招標公告，核實修改相關問題、海南省G98環島高速公路大三亞段擴容工程PPP項目社會資本方采購異常公告，根據115號文規定，項目擬采用新模式推進，原項目采購工作終止、河北省通化經濟開發區產業園基礎設施配套建設項目城西工業園污水處理廠標段特許經營服務項目廢標公告，因政策性調整，項目終止，該項目為可行性缺口補助，與115號文的規定相違背。2023年11月22日，公開招標結果作廢。

三、合作治理理論：上有政策下有民意

（一）國際PPP項目發展的概況

1992年11月，在早期公用基礎設施大規模私有化的基礎上，根據80年代后期幾個大型公用建設BOT項目中使用私人融資手段的經驗，英國財政部宣布，將允許私人資本在公共建設中發揮更大作用，并在為各個行業制定系列PFI標準合同文本的基礎上，啟動了通過長期合同安排將私人部門的資金與管理經驗引入公共服務領域的PFI模式的推行。

通過PFI模式，政府由公共服務的提供者轉變為購買者，私人部門參與到項目設計、建設和融資的全過程，公共設施建成交付使用后還要繼續負責設施的日常運營與維護，并依據事先簽訂的PFI合同從政府處獲得長期而穩定的費用支付。

1997年，為了繼續推動以PFI為主導形式的公私合作模式在公共服務領域內的廣度拓展與深度延伸，英國政府又率先提出了“PPP”的專業概念，取得了PPP術語的發明權，并將其解釋為“是一種以公共部門和私人部門相互合作為主要特征的安排。

2000年，英國政府對“PPP”概念又作出進一步闡釋：PPP用長期合作關系將公共與私人部門結合在一起，以求共同受益。

（二）我國PPP項目發展的概況

從本質上講，中國式PPP已經不是起源于國外的那種PPP，而是政企之間的合作（即PEP：Public-Enterprise-Partnership）。它是一種經濟發展方式，或者說是一項經濟政策，與之相對應的是土地財政、平臺融資、政府購買服務等。評價中國式PPP（即PEP）不能就PPP論PPP，而應與近年國家推出的各項經濟政策進行比較。可以肯定的是，PPP不是政府債務和高杠桿的推手，而是負面作用最小的經濟政策。

四、國辦函[2023]115號出臺實施，新、舊機制呈現

（一）廢止原來文件

2023年11月16日，為進一步規范PPP模式的實施，財政部發布了《關于廢止政府和社會資本合作（PPP）有關文件》的通知，廢止文件目錄如下：

圖1：2015-2022年財政部已廢止文件統計

（二）存量PPP項目繼續，目前未廢止文件：

 圖2：2014-2022年財政部存量PPP項目目前未廢止文件數統計

（三）PPP新、舊機制對比

財政部要求各省、自治區、直轄市、計劃單列市的財政廳以及新疆生產建設兵團財政局貫徹執行這一決定。具體來說，為了貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規范發展、陽光運行，各地財政部門需要做好項目前期論證，充分做好項目前期工作。地方財政部門應會同有關方面科學把握PPP模式的適用范圍，對于屬于公共服務領域、需求長期穩定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營內容的項目，可采用PPP模式實施，優先實施具有強運營屬性、具有長期穩定經營性收益的項目。

五、PPP的歷史問題及經驗教訓

（一）模式的不可持續導致清庫

2017年11月，財政部辦公廳發布了《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合平臺項目庫管理的通知》，明確要求地方政府必須對PPP項目進行嚴格的合規性檢查，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量，這也標志著PPP清庫行動正式開始。隨著各級政府相關單位開始對項目進行多維度審查，對不符合要求的項目進行整改或清退，過度依賴政府支付保障、財政補貼或者不具備市場運作基礎的PPP項目開始陸續縮減，PPP市場規模自此下降。

（二）三年疫情各地財政緊張，PPP項目政府支付責任或高達八成

PPP項目在多個國家和地區面臨一個共同問題，即基礎設施建設項目缺乏有效的市場化收費機制。例如，公路、橋梁、醫院和學校等基礎設施項目通常被視為提供公共服務的工具，主要由政府資助和使用公共資金進行運營。在這些項目沒有實施市場化收費機制時，其運營和維護負擔主要或完全由政府承擔。

根據財政部公布的在庫PPP項目數據，截至2022年，全國已實施的PPP項目中，僅有13%的項目可以完全由用戶付費實現回收；盡管依賴政府付費的項目占比僅為20%，但占據市場份額的67%的可行性缺口補助項目表明政府支付責任的沉重。

（三）社會資本信心不足，響應低

根據明樹數據報告，2022年國有企業（包括央企和地方國企）中標的項目規模為2.4萬億元，項目數量為1028個，比重分別為95.67%和80.88%。相比之下，同期民營企業的規模和數量占比僅為3.5%和18.4%。國有資本，在其中央企業和地方國企的范圍內，在PPP市場中扮演著關鍵的角色。

六、重啟PPP推動社會資本合作2.0時代發展

（一）115號文的發布代表著PPP多形式社會資本合作的重啟或升級。

新機制已經將PPP發展引入2.0時代。在這一新機制的規范下，未來的PPP項目將更加注重市場化運作和自身財務維持能力，減少對政府支持的依賴。對特許經營質量的關注也將貫穿項目的整個生命周期，從項目立項一直到運營結束。

在不依賴于政府支付的PPP模式下，相應的收益來源可能分為內部策略（通過在市場化環境中直接經營實現收益）和外部策略（依賴周邊土地增值以及相關投資行為實現收益）兩類。在實施這兩種策略之前，都需要進行充分的市場研究和精確的規劃，以確保PPP項目未來的收益能夠有效地覆蓋前期投資成本和項目預期利潤。

（二）推動2.0時代中國PPP多形式社會資本合作新思路。

1. 盡快落實《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》并制定實施細則。特許經營相關制度、規則等需持續修訂完善。

“115 號文”公布實施之后，國家發改委已發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法（修訂征求意見稿）》，進一步理順特許經營項目全生命周期程序和管理要求，為推行 PPP 新機制營造良好制度環境。地方各級政府要規范推進本級政府事權范圍內的特許經營項目，依法依規明確特許經營項目實施機構，切實負起主體責任；社會資本方和咨詢機構要全面準確理解新機制內涵，客觀合理地從專業角度推動具體項目。

2. 發改系統、財政系統應積極組織有關部門、國資企業、金融機構等組織開展政策解讀培訓會，幫助各方準確把握文件精神，更好服務民營企業參與項目。

新機制確立的項目回報模式強化了特許經營“專業人做專業事”的理念，而項目可實現的收益水平也更多取決于社會資本的專業能力，對政府方和社會資本等相關參與主體都提出了更高的要求。未來，在特許經營的前期策劃、競爭、建設、運營等階段，政府方、社會資本方及金融機構等都要嚴格按照新機制的要求，確保項目可行性論證、風險防控、財務經濟測算、建設與運營的平衡、項目需求管理和生產組織、貸款策略等方面展現出專業化水準。

最近，有多項政策提出要支持民營企業發展，如中國人民銀行等八部門聯合印發《關于強化金融支持舉措 助力民營經濟發展壯大的通知》，其中提到對民營企業金融方面的支持；珠海市發展改革局發布的《珠海市進一步促進民營經濟發展壯大的若干措施（征求意見稿）》，其中提到支持民營企業投標競標、持續做好民營企業服務工作、強化民營企業分類培育、支持民營企業拓展市場、支持民間投資參與重大項目建設等促進民營經濟發展的措施。無論是在行業產業層面還是從金融服務層面，政策層面均對民營企業給予了鼓勵和支持。不過，由于民企過去幾年投資PPP失敗較多，興趣和信心降低，加上他們融資難和融資成本高等問題還沒有得到完全解決、地方政府對民企各方面的擔心以及害怕自己擔責等原因仍偏好央企，有關單位有責任將政策宣傳到位，PPP新機制對民企的政策激勵最大，而央企的項目機會還是可期，但一些地方國企的角色則可能有點微妙（在政策紅利上不如民企，在實力上不如央企），迫切需要能夠挖掘市場潛力，切實搞好項目運營，能把項目需求做實做穩做大并提高項目全過程供給效率的社會資本。

3. 鼓勵金融機構創新產品。包括但不限于銀行、信托、保險等持牌金融機構，同樣也包括融資租賃、私募股權基金等地方類金融機構。結合基礎設施市場的實際情況，設計出適合基礎設施項目的金融產品、融資方案，促進行業持續健康發展。

當前，PPP模式推行中遇到的最大的難題即地方政府財政可接受的項目融資成本、周期及擔保方式等與金融機構所要求的不相匹配。作為市場參與主體的建筑企業，應積極發揮中間紐帶作用，充分利用自身資信優勢以及作為項目實施主體的專業優勢，不斷深化與金融機構的合作，加快基礎設施類金融產品順利實施。充分運用115號文中新增DBFOT模式，抓住融資難點，多角度多手段全面市場合作推進實施。積極支持符合條件的特許經營項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs：Real Estate Investment Trusts）。我國目前正處在REITs市場發展的初期，應深入學習美國在REITs市場取得的成功經驗，追溯其歷史發展的脈絡，并參考其50年前的發展模式。這有助于建立有效的市場定價秩序，培養市場的有效性和投資者的信任與信心，同時需要將投資者對市場有效性的信仰轉化為市場流動性。雖然這一過程可能不需要50年，但目前這一階段是我國建立長期有效的REITs市場所必須經歷的過程。

參考文獻：

[1].國家發改委、財政部，2023.11.03，《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，中國政府網。

[2].馬海濤、楊劍敏主編，2022，《中國PPP行業發展報告（2022）》，社會科學文獻出版社。

[3].財政部，2023，《2022年12月地方政府債券發行和債務余額情況》，中國政府網。

[4].王守清，2023.11.07，《解讀“關于規范實施政府和社會資本合作（PPP）新機制的指導意見”》，王守清PPP。

作者簡介：曾波，男，高級薪稅師，澳門大學公共行政博士，人大財經專委委員、民革中央經濟委員。現任深圳市深國融金融管理研究院理事長。擅長投融資管理、金融產品創新、政企合作管理等，有著十余載的項目投融資、金融管理研究，私募股權投資、上市增發、并購重組，創新型結構化金融產品設計與研發等金融實戰經驗。著有《創新型私募基金業務操作實務》書籍。

方媛，女，中共黨員。《大灣區財經》主編，深國融集團運營總監，金融管理師（QFA）。擅長品牌塑造、活動策劃、新媒體運營、融資租賃產品架構設計等，有著近十年的金融企業品牌文化打造、大型學術型論壇及培訓策劃、新聞發布等實戰經驗。擁有《中國金融文化小鎮商業計劃書》、《藍灣公館品牌空間設計方案》等版權，組織編撰《國融天下》期刊10期。

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