日前，自然資源部發布《產業用地政策實施工作指引(2019年版)》（以下簡稱2019年版《指引》），在系統梳理近年來國家支持產業發展的規范性文件基礎上，對2016年版《指引》進行了修訂。2019年版《指引》重點對土地用途管制、土地供應、地價管理、集體建設用地管理等方面政策要點作了說明，并對新產業新業態發展、企業轉型升級、民生服務設施建設等領域用地政策的實施進行說明，以更好地指導地方自然資源主管部門規范執行產業用地政策。本期提煉2019年版《指引》中的部分要點，以供參考學習。

　　產業用地政策含義

　　產業用地政策是指國務院、國務院辦公廳及自然資源部等部門的規范性文件中規定的適用于特定行業的用地政策。上述特定行業不包括房地產業。

　　產業用地涉及的內容

　　本指引重點對上述特定行業涉及的國土空間規劃、土地用途管制、土地利用計劃安排、土地供應、土地利用、不動產登記等涉及的政策要點予以歸納說明。

　　產業用地基本原則

　　地方各級自然資源主管部門應當遵守國家有關法律法規規章和產業用地政策規定，落實國土空間規劃的管控要求，在保障產業發展用地中堅持規劃確定用途、用途確定供應方式、市場確定供應價格的原則。

　　平等對待各類用地主體

　　地方各級自然資源主管部門執行產業用地政策時，應當堅持公平、開放、透明的市場規則，對產業用地中各種所有制經濟一視同仁、平等對待，防止排除、限制市場競爭等不規范行為。

　　土地供應基本規定

　　★劃撥方式取得國有建設用地使用權

　　◎符合《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號）規定的建設用地項目，方可以劃撥方式提供國有建設用地使用權。劃撥國有建設用地使用權人應當按照劃撥決定書規定的用途和使用條件開發建設和使用土地。

　　◎除劃撥決定書、法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權重新出讓的外，劃撥國有建設用地使用權人申請辦理有償使用手續的，自然資源主管部門應當依法依規予以辦理。

　　★出讓方式取得國有建設用地使用權

　　◎工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

　　◎符合《協議出讓國有土地使用權規定》（國土資源部令第21號）的相關條件和要求的國有建設用地使用權，可以協議方式出讓，按照《協議出讓國有土地使用權規范（試行）》辦理出讓手續。以協議方式出讓國有建設用地使用權的出讓金不得低于按國家規定所確定的最低價。

　　◎依法以出讓方式取得的國有建設用地使用權，在使用年限內可以轉讓、出租、抵押等。

　　★改變土地用途

　　◎建設單位應當按照國有建設用地使用權出讓等有償使用合同的約定或者國有建設用地劃撥批準文件的規定使用土地。確需改變土地用途的，經有關人民政府自然資源主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。經批準改變土地用途的，簽訂國有建設用地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂國有建設用地使用權出讓合同，相應補繳國有建設用地使用權價款，按規定辦理不動產登記。

　　產業用地管理要求

　　★國家支持發展產業項目的認定

　　◎落實產業用地政策時，對相關項目是否屬于國家支持發展產業難以確認的，市、縣自然資源主管部門應會商產業主管部門，對項目性質予以認定。

　　◎產業主管部門能夠就上述事項提供文件依據的，市、縣自然資源主管部門應依據文件、按相關產業用地政策執行。產業主管部門不能就上述事項提供相應文件的，市、縣自然資源主管部門可在與產業主管部門商議達成共識的基礎上，共同提出對項目用地適用政策的建議，報請有批準權的人民政府批準后實施。

　　★土地供應前置條件

　　◎對政策允許將產業類型、生產技術、產業標準、產品品質要求作為土地供應前置條件的，設置供應前置條件時，市、縣自然資源主管部門應當商請提出供應前置條件的部門，書面明確設置土地供應前置條件的理由或必要性、適用要求、具體內容表述及條件履約監管主體、監管措施、違約處理方式等。市、縣自然資源主管部門認為相關前置條件不影響公平、公正競爭的，可以予以設置。在制定供地方案和簽署供地文件時，除將相關內容寫入外，還應當將提出前置條件部門出具的上述書面文件作為附件一并收入，并在向土地供應集體決策機構匯報時專門作出說明。

　　◎市、縣自然資源主管部門應會同相關部門落實國土資規〔2015〕5號文件將項目用地產業發展承諾書作為簽訂土地供應合同前提條件的規定，提醒提出關聯條件部門監督承諾書履行情況。

　　★限制改變用途與分割轉讓及探索抵押融資

　　◎對于落實產業用地政策供應的宗地，相關規范性文件有限制改變用途、限制轉讓或分割轉讓等規定的，原則上應當將限制要求寫入劃撥決定書或有償使用合同，在分割轉讓審批中予以落實。

　　◎探索允許營利性養老機構以有償取得的土地、設施等資產進行抵押融資。

　　◎探索允許營利性的養老、教育等社會領域機構以有償取得的土地、設施等財產進行抵押融資。

　　★卷宗與臺賬管理

　　◎市、縣自然資源主管部門要加強產業用地政策實施的服務和監管，適用的產業用地政策文件應當納入土地使用權供應檔案卷宗長期妥善保存。根據需要建立產業用地政策適用項目臺賬，記錄項目基本情況、適用產業用地政策、供后投資建設情況、過渡期起始時間及期滿處理情況等。

　　★落實批后監管責任

　　◎市、縣自然資源主管部門要加強與產業主管部門的協調配合，依據土地供應合同、劃撥決定書、產業主管部門出具的相關文件、前置條件文件、項目用地產業發展承諾書等約定的用地條件、用地責任、監管責任，強化用地供后聯合監管，重大事項要及時向本級人民政府或相關機構報告。

　　產業用地政策實施

　　★可按原地類管理的情形

　　各地要依據國土空間規劃積極引導產業項目合理選址，盡量利用未利用地及存量建設用地等，不占或少占耕地，嚴格保護永久基本農田。依據下列規定使用的農用地或未利用地，可按原地類認定和管理，并嚴格按照規定條件使用土地。

　　◎光伏、風力發電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定。對深度貧困地區脫貧攻堅中建設的光伏發電項目，國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規模范圍內的光伏發電項目，以及符合當地建設要求和認定標準的光伏復合項目，其光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地的，在不破壞農業生產條件的前提下，可不改變原用地性質。

　　◎旅游項目中屬于自然景觀用地及農牧漁業種植、養殖用地的，不征收（收回）、不轉用，按現用途管理。

　　◎經市縣發展改革、住房城鄉建設、農業農村、文化和旅游等主管部門認定為僅在年度內特定旅游季節使用土地的鄉村旅游停車設施，自然資源主管部門在相關設施不使用永久基本農田、不破壞生態與景觀環境、不影響地質安全、不影響農業種植、不硬化地面、不建設永久設施的前提下，可不征收（收回）、不轉用，按現用途管理。超出特定旅游季節未恢復原狀的，由市縣發展改革、住房城鄉建設、農業農村、文化和旅游等主管部門責令恢復原狀。

　　◎對自駕車旅居車營地的特定功能區，使用未利用地的，在不改變土地用途、不固化地面的前提下，可按原地類管理。

　　◎對利用現有山川水面建設冰雪場地設施，對不占壓土地、不改變地表形態的，可按原地類管理。

　　★土地利用計劃安排

　　各地要根據國家產業政策、國土空間規劃和當地產業發展情況，統籌使用新增和存量建設用地，合理安排用地計劃指標，優先支持符合產業政策的項目用地，服務民生設施建設，促進產業創新發展。

　　◎允許各地在符合經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃的前提下，對國家級開發區利用外資項目所需建設用地指標予以優先保障，做到應保盡保。

　　◎各地要將醫療、養老、教育、文化、體育等領域用地納入國土空間規劃和年度用地計劃，農用地轉用指標、新增用地指標分配要適當向上述領域傾斜，有序適度擴大用地供給。

　　◎省級人民政府在用地指標中可對國家級經濟技術開發區予以單列，優先安排創新創業企業用地。

　　◎對規劃建設的小企業創業基地、科技孵化器、商貿企業集聚區等，要優先安排用地計劃指標。

　　◎結合本地區實際，優先安排產業發展較快的地區、集聚區及使用未利用地發展產業的用地計劃。

　　★土地用途的確定

　　◎市、縣自然資源主管部門在組織產業用地供應時，在城市、鎮規劃區內以出讓方式供地的，應按照《城鄉規劃法》的規定，依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為出讓合同的組成部分。

　　◎國家支持發展的新產業、新業態項目用地，符合國土資規〔2015〕5號文件規定的，可以按照相關規定確定土地用途。對現行國家標準分類中沒有明確定義的新產業、新業態類型，市、縣自然資源主管部門可按照國土資規〔2015〕5號文件規定，結合土地供應政策要求和當地產業發展實際需要，商同級產業主管部門提出規劃用途的建議意見。

　　◎市、縣自然資源主管部門在簽訂國有建設用地使用權出讓合同時，合同中的宗地用途按國家標準《土地利用現狀分類》（GB/T21010——2017）規定的土地二級類填寫，規劃條件與《土地利用現狀分類》無直接對應類型的，應研究確定對應的土地二級類的類型，必要時可征求產業、投資部門意見。鼓勵地方自然資源主管部門研究制定城鄉規劃用地分類與土地利用現狀分類對照表，經批準后統一執行。

　　◎新產業新業態發展中工業用地、科教用地兼容該文件規定的用途設施（不包括商品住宅）建筑面積不超過15%的，仍按工業、科教用途管理。其他情形下，同一宗土地上兼容兩種以上用途的，應確定主用途并依據主用途確定供應方式；主用途可以依據建筑面積占比確定，也可以依據功能的重要性確定，確定主用途的結論和理由應當寫入供地方案，經批準后實施。

　　★土地價格評估

　　◎政府在供應產業用地前應依據土地估價結果和產業政策綜合確定底價。產業用地價格評估應遵循出讓地價評估技術規范，至少選擇兩種方法，且須包括收益還原法、市場比較法、剩余法中的一種方法，以及成本逼近法、公示地價系數修正法中的一種方法。

　　◎對于存在可比交易實例的，宜首選市場比較法評估。對于缺乏市場交易的，可從同類產業的客觀運營收益中剝離出土地收益，通過收益還原法評估地價。對于尚無明確收益資料的新興產業用地，可通過相同或類似產業的投資分析資料等分析預測其正常收益，合理分配評估方法權重確定評估結果。對于國家予以政策扶持的產業類型，應遵循區分市場定價與政策優惠的原則，評估該類用地的正常市場價格后，綜合考慮產業政策予以修正，確定基于相關政策約束下的參考價格。

　　★土地供應價格的確定

　　◎各省（區、市）確定的優先發展產業且用地集約的工業項目，以農、林、牧、漁業產品初加工為主的工業項目，在確定土地出讓底價時可按不低于所在地土地等別相對應《全國工業用地出讓最低價標準》的70%執行。按比例計算后低于該項目實際土地取得成本、土地前期開發成本和按規定應收取的相關費用之和的，應按不低于實際各項成本費用之和的原則確定出讓底價。旅游相關建設項目中的人造景觀用地應根據具體行業市場經營情況，客觀評估確定供應底價。

　　◎農產品批發市場用地作為經營性商業用地，應嚴格按照規劃合理布局，土地招拍掛出讓前，所在區域有工業用地交易地價的，可以參照市場地價水平、所在區域基準地價和工業用地最低價標準等確定出讓底價。

　　◎在符合生態環境保護要求和相關規劃的前提下，對使用荒山、荒地、荒灘及石漠化土地建設的冰雪項目，出讓底價可按不低于土地取得成本、土地前期開發成本和按規定應收取的相關費用之和的原則確定。

　　◎對使用“四荒地”及石漠化、邊遠海島建設的鄉村旅游項目，出讓底價可按不低于土地取得成本、土地前期開發成本和按規定應收取相關費用之和的原則確定。