前 言

　　2019年是我國風(fēng)電行業(yè)至關(guān)重要的一年，為推動風(fēng)電產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，以及實現(xiàn)2021年陸上風(fēng)電項目全面平價上網(wǎng)的目標(biāo)，國家發(fā)改委、國家能源局和國家林業(yè)和草原局等部門密集發(fā)布了多項涉及風(fēng)電項目用地(林)、上網(wǎng)電價、競爭性配置和消納保障等方面的規(guī)定，規(guī)范和促進了風(fēng)電項目發(fā)展。現(xiàn)就2019年以來風(fēng)電行業(yè)主要政策變化梳理和分析如下：

　　一、規(guī)范風(fēng)電項目建設(shè)使用林地，明確風(fēng)電項目禁止和限制建設(shè)的區(qū)域

　　2019年2月26日國家林業(yè)和草原局下發(fā)了《國家林業(yè)和草原局關(guān)于規(guī)范風(fēng)電場項目建設(shè)使用林地的通知》(林資發(fā)〔2019〕17號，以下簡稱“《規(guī)范使用林地的通知》”)，提出要依法規(guī)范風(fēng)電場建設(shè)使用林地，在《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》(國家林業(yè)局令第42號)的基礎(chǔ)上提出了更嚴(yán)格的要求。《規(guī)范使用林地的通知》明確要求，嚴(yán)格保護自然遺產(chǎn)地、國家公園、自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、鳥類主要遷徙通道和遷徙地等區(qū)域以及沿海基干林帶和消浪林帶等生態(tài)功能重要、生態(tài)脆弱敏感區(qū)域的林地，為風(fēng)電場項目禁止建設(shè)區(qū);風(fēng)電場建設(shè)應(yīng)節(jié)約集約使用林地，風(fēng)機基礎(chǔ)、施工和檢修道路、升壓站、集電線路等，禁止占用天然喬木林(竹林)地、年降雨量400毫米以下區(qū)域的有林地、一級國家級公益林地和二級國家級公益林中的有林地，已核準(zhǔn)但未取得使用林地手續(xù)的風(fēng)電場項目，要重新合理優(yōu)化選址和建設(shè)方案;強化風(fēng)電場道路建設(shè)和臨時用地管理，風(fēng)電場施工和檢修道路，應(yīng)盡可能利用現(xiàn)有森林防火道路、林區(qū)道路、鄉(xiāng)村道路等道路，在其基礎(chǔ)上擴建的風(fēng)電場道路原則上不得改變現(xiàn)有道路性質(zhì)，臨時占用林地的，應(yīng)在臨時占用林地期滿后一年內(nèi)恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，并及時恢復(fù)植被。

　　風(fēng)電項目投資主體在項目選址時，應(yīng)盡量減少項目占用林地的范圍，嚴(yán)格避讓禁止建設(shè)風(fēng)電項目的林地和區(qū)域，并盡量避讓限制建設(shè)風(fēng)電項目的林地和區(qū)域。

　　二、優(yōu)先建設(shè)平價上網(wǎng)項目，加大需國家補貼項目的競爭配置力度

　　2019年5月28日國家能源局下發(fā)了《關(guān)于2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電項目建設(shè)有關(guān)事項的通知》(國能發(fā)新能〔2019〕49號，以下簡稱“《風(fēng)電項目建設(shè)通知》”)并同步印發(fā)了《2019年風(fēng)電項目建設(shè)工作方案》(以下簡稱“《風(fēng)電方案》”)。2019年5月20日，國家發(fā)改委與國家能源局公布了2019年第一批風(fēng)電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目的名單，優(yōu)先建設(shè)該批平價上網(wǎng)項目，再由各省級能源主管部門啟動需國家補貼的風(fēng)電項目的競爭配置工作。

　　《風(fēng)電項目建設(shè)通知》中明確要求積極推進平價上網(wǎng)項目建設(shè)并嚴(yán)格規(guī)范補貼項目競爭配置。《風(fēng)電方案》總體上鼓勵并支持在同等條件下優(yōu)先建設(shè)平價上網(wǎng)風(fēng)電項目：

　　一是對2019年度已無需國家補貼競爭配置項目總量規(guī)模指標(biāo)的地區(qū)，在確保具備消納條件的前提下，可開展建設(shè)與消納能力相匹配的平價上網(wǎng)風(fēng)電項目;

　　二是在各地區(qū)消納能力配置方面，在不影響已并網(wǎng)和核準(zhǔn)有效項目的電力消納基礎(chǔ)上，測算確認(rèn)的消納能力優(yōu)先向新建平價上網(wǎng)項目配置;

　　三是對已核準(zhǔn)且在有效期的在建項目，如果消納能力有限，優(yōu)先落實自愿轉(zhuǎn)為平價上網(wǎng)的項目的電力送出和消納。

　　對競爭配置項目的建設(shè)方案，各省級能源主管部門按照《風(fēng)電工作方案》有關(guān)要求，制定2019年度風(fēng)電建設(shè)方案，包括新增建設(shè)規(guī)模及布局、競爭配置工作方案(或競爭配置辦法)、送出消納能力意見等內(nèi)容，其中競爭配置上限電價為國家價格部門發(fā)布的指導(dǎo)價，不得采取各種方式設(shè)置下限電價。有關(guān)省級能源主管部門應(yīng)將年度風(fēng)電建設(shè)方案抄送國家能源局，國家能源局根據(jù)管理職責(zé)對年度風(fēng)電建設(shè)方案進行監(jiān)督(但并不審批)，對不符合規(guī)劃落實情況和公平競爭原則以及電力送出消納條件不落實的年度風(fēng)電建設(shè)方案提出整改意見。目前，各省級能源主管部門已陸續(xù)發(fā)布2019年度風(fēng)電建設(shè)方案，并開始按照年度風(fēng)電建設(shè)方案組織需國家補貼風(fēng)電的競爭配置工作。

　　可以預(yù)見，未來關(guān)于風(fēng)電項目競爭配置的政策會愈加明晰，未來風(fēng)電項目市場化交易范圍會逐步擴大，市場化交易程度會不斷提高，不需要國家補貼的平價上網(wǎng)項目會應(yīng)運而生并不斷增多。

　　三、風(fēng)電項目上網(wǎng)電價改為指導(dǎo)價，標(biāo)桿上網(wǎng)電價已成為歷史

　　2009年7月20日，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，確定了四類資源區(qū)的陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價機制。2014年6月5日，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于海上風(fēng)電上網(wǎng)電價政策的通知》，確定了海上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價。為有效降低發(fā)電成本，推進風(fēng)電產(chǎn)業(yè)盡快實現(xiàn)平價上網(wǎng)，2019年起我國風(fēng)電項目將全面采取競價方式配置資源，其中申報電價將作為重要的評價因素。在此背景下，2019年5月21日國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于完善風(fēng)電上網(wǎng)電價政策的通知》(發(fā)改價格〔2019〕882號，以下簡稱“《電價通知》”)中，將陸上和海上風(fēng)電項目電價由標(biāo)桿上網(wǎng)電價調(diào)整為指導(dǎo)價，作為企業(yè)申報上網(wǎng)電價的上限，為風(fēng)電項目競爭性配置開展提供依據(jù)。

　　2019年起，新核準(zhǔn)的集中式陸上和海上風(fēng)電項目通過競價方式確定的電價不能高于當(dāng)?shù)刭Y源區(qū)指導(dǎo)價，這為風(fēng)電行業(yè)競價設(shè)置了“天花板”，即指導(dǎo)價是將來風(fēng)電項目競價的最高限價。《風(fēng)電方案》明確，各省應(yīng)以本地區(qū)風(fēng)電指導(dǎo)價為競爭配置上網(wǎng)電價上限，且不得設(shè)置電價下限。

　　四、上網(wǎng)電價進一步下調(diào)，明確陸上風(fēng)電平價上網(wǎng)時間表

　　2014年6月7日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020)》提出了“2020年實現(xiàn)風(fēng)電與煤電上網(wǎng)電價相當(dāng)”的目標(biāo)，《電價通知》再次調(diào)低風(fēng)電上網(wǎng)電價，并首次明確提出，自2021年1月1日開始，新核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項目全面實現(xiàn)平價上網(wǎng)，國家不再補貼。

　　陸上風(fēng)電上網(wǎng)電價下調(diào)速度加快

　　2019年5月21日，國家發(fā)改委下發(fā)的《電價通知》進一步下調(diào)了風(fēng)電上網(wǎng)電價。其中明確2019年Ⅰ-Ⅳ類資源區(qū)符合規(guī)劃、納入財政補貼年度規(guī)模管理的新核準(zhǔn)陸上風(fēng)電指導(dǎo)價分別為每千瓦時0.34元、0.39元、0.43元、0.52元(含稅)，與2016年下調(diào)后的風(fēng)電上網(wǎng)標(biāo)桿價相比，前三類風(fēng)資源區(qū)的電價又下調(diào)了0.06元，第四類下調(diào)了0.05元。2020的風(fēng)電上網(wǎng)電價進一步下調(diào)，I-IV類風(fēng)區(qū)統(tǒng)一再降0.05元，分別為每千瓦時0.29元、0.34元、0.38元和0.47元(含稅)。

　　《電價通知》除了明確電價，還規(guī)定了風(fēng)電平價上網(wǎng)的時間表：自2021年1月1日開始，新核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項目全面實現(xiàn)平價上網(wǎng)，國家不再補貼。陸上風(fēng)電上網(wǎng)電價將快速平穩(wěn)地退坡并到2021年實現(xiàn)平價上網(wǎng)。

　　海上風(fēng)電上網(wǎng)電價適當(dāng)下調(diào)

　　針對近海風(fēng)電項目，2019年符合規(guī)劃、納入財政補貼年度規(guī)模管理的新核準(zhǔn)近海風(fēng)電指導(dǎo)價調(diào)整為每千瓦時0.8元，較之前的標(biāo)桿電價下調(diào)了0.05元;2020年進一步下調(diào)0.05元，調(diào)整為每千瓦時0.75元。考慮到我國海上風(fēng)電資源條件有限，現(xiàn)階段開發(fā)成本相對較高，為保障產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展，海上風(fēng)電上網(wǎng)電價調(diào)整幅度相對較小。

　　針對新核準(zhǔn)的潮間帶風(fēng)電項目，通過競爭方式確定上網(wǎng)電價，且不得高于所在資源區(qū)的陸上風(fēng)電指導(dǎo)價。與之前每千瓦時0.75元的標(biāo)桿價相比，此次較大幅度地下調(diào)了上網(wǎng)電價。從全國潮間帶風(fēng)電資源情況看，主要分布在江蘇省，且目前無更多新建資源，主要是已并網(wǎng)的存量項目，對潮間帶風(fēng)電電價的調(diào)整符合未來我國海上風(fēng)電的發(fā)展方向。

　　五、明確陸上風(fēng)電項目的補貼期限，將帶來風(fēng)電項目搶裝潮

　　《電價通知》明確，2018年底之前核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項目，2020年底前仍未完成并網(wǎng)的，國家不再補貼，即項目還剩一年半的建設(shè)期;2019年1月1日至2020年底前核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項目，2021年底前仍未完成并網(wǎng)的，國家不再補貼，即項目還剩兩年半的建設(shè)期。自2021年1月1日開始，新核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項目全面實現(xiàn)平價上網(wǎng)，國家不再補貼。

　　考慮到我國海上風(fēng)電起步較晚、海上風(fēng)電項目對質(zhì)量要求更高、建設(shè)成本較高、建設(shè)周期長，目前尚不具備平價上網(wǎng)的能力，此次的電價政策對2018年底前已核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項目給予了三年的建設(shè)期，但并網(wǎng)要求比對陸上項目更加嚴(yán)格：對2018年底前已核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項目，如在2021年底前全部機組完成并網(wǎng)的，執(zhí)行核準(zhǔn)時的上網(wǎng)電價，即每千瓦時0.85元的價格;2022年及以后全部機組完成并網(wǎng)的，執(zhí)行并網(wǎng)年份的指導(dǎo)價。需要開發(fā)企業(yè)慎重投資、提高建設(shè)效率,從而引導(dǎo)海上風(fēng)電科學(xué)合理投資,實現(xiàn)資源高效利用,促進行業(yè)優(yōu)勝劣汰。

　　在上述政策的背景下，企業(yè)勢必要確保風(fēng)電項目能在《電價通知》規(guī)定的期限前完成并網(wǎng)，以便能享受國家補貼或當(dāng)年度的上網(wǎng)電價，預(yù)計風(fēng)電行業(yè)近三年將迎來搶裝潮。

　　六、落實配額制實施方案，解決風(fēng)電消納問題

　　2019年5月10日國家發(fā)改委與國家能源局下發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》(發(fā)改能源〔2019〕807號，以下簡稱“《消納通知》”)為進一步有效解決風(fēng)電消納問題提供了解決方法。《消納通知》明確了消納保障的實施機制：

　　一是按省級行政區(qū)域?qū)﹄娏οM規(guī)定應(yīng)達(dá)到的可再生能源消納責(zé)任權(quán)重(包括可再生能源電力總量消納責(zé)任權(quán)重和非水電可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重)，以及各省級行政區(qū)域必須達(dá)到的最低消納責(zé)任權(quán)重和超過即獎勵的激勵性消納責(zé)任權(quán)重。

　　二是各省級人民政府能源主管部門牽頭負(fù)責(zé)本省級行政區(qū)域的消納責(zé)任權(quán)重落實，制定消納實施方案并報省級人民政府批準(zhǔn)后實施。省級能源主管部門負(fù)責(zé)對各類承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體進行考核。電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營區(qū)消納責(zé)任權(quán)重實施的組織責(zé)任。

　　三是國務(wù)院能源主管部門對各省級行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重完成情況進行監(jiān)測評價。對超額完成消納責(zé)任權(quán)重(超過激勵性消納責(zé)任權(quán)重)的省級行政區(qū)域予以獎勵，對未履行消納責(zé)任權(quán)重的市場主體要求限期整改，將可再生能源消納量與全國能源消耗總量和強度“雙控”考核掛鉤。

　　《消納通知》明確了各承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體完成消納量的基本途徑是實際消納風(fēng)電，包括從電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)購入的風(fēng)電電量，以及自發(fā)自用的風(fēng)電電量。此外，承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體可通過向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額完成的風(fēng)電電力消納量和認(rèn)購可再生能源綠證的方式完成消納量。

　　2019年各地區(qū)新增風(fēng)電項目的建設(shè)規(guī)模須嚴(yán)格將消納能力作為前提條件。為確保地區(qū)存量項目和新增項目均能高效利用，避免出現(xiàn)新的棄風(fēng)現(xiàn)象，即便是按照規(guī)劃本地區(qū)還有新的競爭配置風(fēng)電總量規(guī)模，如果沒有消納能力，2019年也將取消其新增項目競爭資格。

　　七、鼓勵建設(shè)無補貼平價上網(wǎng)風(fēng)電項目，并提供支持政策措施

　　2019年1月7日國家發(fā)改委與國家能源局下發(fā)《關(guān)于積極推進風(fēng)電、光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源〔2019〕19號)，明確了對無補貼平價上網(wǎng)風(fēng)電項目提供多項支持政策措施，進一步推進風(fēng)電平價上網(wǎng)。

　　一是優(yōu)化平價上網(wǎng)投資環(huán)境，避免不合理的收費。要求省級能源主管部門對申請項目的土地使用等非技術(shù)成本降低的落實情況進行核實，并要求派出能源監(jiān)管機構(gòu)加強對有關(guān)事項的監(jiān)督;鼓勵地方政府在土地費用上予以支持。

　　二是鼓勵通過綠證獲得收益，平價上網(wǎng)項目可通過出售綠證獲得合理收益。

　　三是明確電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)接網(wǎng)工程，督促電網(wǎng)企業(yè)做好項目接網(wǎng)方案和消納條件的論證工作，做好接網(wǎng)等配套電網(wǎng)建設(shè)與項目建設(shè)進度銜接，保障項目建成后能夠及時并網(wǎng)運行。

　　四是鼓勵就近直接交易，完善支持新能源就近直接交易的輸配電價政策，降低中間輸送環(huán)節(jié)費用。

　　五是執(zhí)行固定電價收購政策，對風(fēng)電平價上網(wǎng)項目，按項目核準(zhǔn)時的煤電標(biāo)桿上網(wǎng)電價或招標(biāo)確定的低于煤電標(biāo)桿上網(wǎng)電價的電價，由省級電網(wǎng)企業(yè)與項目單位簽訂固定電價購售電合同，合同期限不少于20年，在電價政策的長期穩(wěn)定性上予以保障。

　　六是保障優(yōu)先發(fā)電與全額保障收購，要求電網(wǎng)企業(yè)保障優(yōu)先發(fā)電和全額收購項目電量。

　　七是創(chuàng)新金融支持方式，鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)適用于平價上網(wǎng)項目的金融產(chǎn)品、合理安排信貸資金規(guī)模，鼓勵支持符合條件的發(fā)電項目及相關(guān)發(fā)行人通過發(fā)行企業(yè)債券進行融資，并參考專項債券品種推進審核。

　　八是在“雙控”考核方面調(diào)動地方政府積極性，動態(tài)完善能源消費總量考核支持機制，在確保完成全國能耗“雙控”目標(biāo)條件下，對各地區(qū)超出規(guī)劃部分可再生能源消費量不納入其能源消耗總量和強度“雙控”考核。

　　八、加強項目信息監(jiān)測，并進行監(jiān)督檢查

　　《電價通知》要求風(fēng)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)真實、完整地記載和保存相關(guān)發(fā)電項目上網(wǎng)交易電量、上網(wǎng)電價和補貼金額等資料，并于每月10日前將相關(guān)數(shù)據(jù)報送至國家可再生能源信息管理中心，接受有關(guān)部門監(jiān)督檢查。

　　《風(fēng)電方案》要求各省級能源主管部門及時組織各項目單位按如下要求按時在可再生能源發(fā)電項目信息管理平臺填報以下項目信息：

　　(一)已核準(zhǔn)風(fēng)電項目須提交項目核準(zhǔn)文件、列入本省(區(qū)、市)年度建設(shè)方案的依據(jù)等文件的掃描件，并按照項目信息管理相關(guān)規(guī)定完善各項信息。逾期未完成填報項目視為自動放棄申請國家補貼;

　　(二)所有新核準(zhǔn)建設(shè)的風(fēng)電項目均應(yīng)在項目申請時及時填報項目信息，標(biāo)明項目的分類并提交相關(guān)附件。國家可再生能源信息管理中心與電網(wǎng)企業(yè)的新能源項目相關(guān)管理系統(tǒng)做好銜接，及時采集風(fēng)電核準(zhǔn)、并網(wǎng)、運行、補貼撥付等信息。各省級能源主管部門應(yīng)在2019年7月1日(含)前完成已核準(zhǔn)建設(shè)的風(fēng)電項目的信息審核工作。

　　結(jié) 語

　　從今年密集出臺的各項風(fēng)電行業(yè)政策可以看出，接下來的兩到三年是風(fēng)電行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時期。無論是風(fēng)機搶裝還是項目投資并購，投資人和建設(shè)單位在高歌猛進的同時，應(yīng)高度重視其中的法律風(fēng)險防控工作。根據(jù)筆者最近為某央企開展的風(fēng)電項目法律風(fēng)險梳理結(jié)果，涉及風(fēng)電項目開發(fā)建設(shè)和投資并購的法律風(fēng)險點超過130個，其中39%的風(fēng)險點為高風(fēng)險，一旦防控不力，將給投資人和有關(guān)項目參與方造成經(jīng)濟損失甚至承擔(dān)行政或刑事責(zé)任。因此，未來的風(fēng)電行業(yè)會從政策導(dǎo)向型發(fā)展逐漸變更為市場導(dǎo)向型發(fā)展模式，企業(yè)亦應(yīng)當(dāng)緊跟行業(yè)發(fā)展的趨勢，不斷提升自身技術(shù)水平和法律風(fēng)險管理水平，保證項目依法合規(guī)和高質(zhì)量地建設(shè)及運營。