打造一流營商環境研究

——以福州市工程建設項目審批制度改革實踐與探索為例

摘 要：結合福州市近年來工程項目審批制度改革工作實踐，回顧改革歷程，總結福州經驗，反思痛點難點，探討未來思路對策，努力打造一流營商環境。

關鍵詞：工程建設;行政審批;改革創新

1 引言

2015年以來，國務院“放管服”改革會議多次提出，工程項目審批與實際建設之間存在多種問題，如：(1)投資下行狀態下，即便投資到位、項目審批完成，仍呈現未開工的消極形勢;(2)投資領域審批要件、程序、環節等必要性元素經歷壓縮后仍顯繁雜;(3)市場準入限制較多，上行監管制度與下方權力不匹配，制度性交易成本變相增加，影響社會創業創新積極性;(4)部分政府機構放權減權力度較小，市場直接干預度較大，普遍增加隱形審批之疲累等。

2 福州改革歷程

2.1 試點推動改革

2018年，國務院部署在北京、天津、上海、廈門等15個城市和浙江省等16個地區進行試點改革，精簡房屋建筑、城市基礎設施等工程建設項目審批全過程和所有類型審批事項，推動流程優化和標準化。福州市作為福建省會城市，積極響應、同步推進此項工作，成立組織架構、構建工改系統，建立規章制度，梳理許可事項，優化審批流程，試水探索改革創新。

2.2 全面鋪開落實

2019年以來，住建部在試點基礎上向全國推開工程建設項目審批制度改革。福州市按照規范要求，統一項目審批流程、統一信息數據平臺、統一審批管理體系、統一監管督查方式，“四統一”各項改革任務得到了全面落實。至2022年，基本建立了全市統一的建設工程項目審批和管理體系，市場主體滿意度提高到90%以上，辦理建筑許可指標全國排名躍升至第1位。改革取得明顯成效，企業和群眾辦事的可預期性和獲得感顯著增強，進一步激發了市場活力。

2.3 持續深化創新

2023年，世界銀行更新了“獲得經營場所(即原辦理建筑許可指標)”指標的評估標準，更加關注監管制度、公共服務以及環境可持續性、數字技術應用等;中央、省、市黨委和政府的多份文件強調要求持續營打造市場化、法治化、國際化的一流營商環境。后疫情時代，福州市經濟運行實現良好開局的形勢下，經濟復蘇基礎尚不穩固，工程建設項目審批制度改革在此背景中充滿挑戰，也對探索持續深化創新之路提出更高的要求和標準。

3 創建“福州模式”

3.1 福州改革成效

福州市持續深化工程建設項目審批制度改革工作，以不斷提升市場主體和人民群眾獲得感、滿意度為目標，以“環節最少、用時最短、成本最低”為方向，深化實施工程建設項目審批流程再造，不斷提升審批服務效能。改革至今，社會投資住宅項目審批涉及手續及市場均得到壓縮;項目落地時間位居全國前列;連續多年在住建部組織的第三方評估中走在前列，且2022年評估成績名列全國城市第一，改革工作多次得到國家和省市領導肯定。

3.2 主要工作措施

3.2.1標準化規范辦理，精細化改革定位

(1)精心部署，把握改革方向

一是強化組織架構建設。福州市委、市政府精心部署，市本級主要領導親自研究，扎實穩步推進改革，刀刃向內、自我革新。成立領導小組辦公室，負責業務梳理、協調匯總及流程優化等，提升工程建設項目審批管理系統平臺建設及日常監管工作。二是完善管服機制建設。建立工程建設項目審批服務“345”模式，充分發揮審批服務、業務協調及監督指導等“三大服務”職能，建立統一事項標準、統一辦事入口、統一審批授權、統一審批發證的“四個統一”車間流水線式審批機制，運用督導亮燈、半月未辦結報送、月度點評、定期考核、案例分析等“五項督導制度”，強化對工程建設項目審批全過程督導，打造“能辦事、快辦事、辦成事”的工程建設項目審批服務。

(2)放管明確，審批清單明晰

梳理形成“7個清單+1個咨詢室”的工程建設項目審批服務模式，加大減、放、并、轉、調力度。一是根據不同項目類型特點，形成各類“建設項目保留事項清單”;二是通過行政機關主動服務或內部征求意見等方式，形成“取消的審批服務事項清單”;三是通過信息共享、并聯辦理取消了不必要的申請材料，形成“取消的申請材料清單”;四是根據項目的繁簡程度制訂個性化審批流程，豁免了一批公開出讓用地、小型項目的審批事項，形成“豁免審批服務事項清單”;五是將同一部門、同一階段實施的事項實行合并辦理，形成“合并辦理事項清單”;六是通過加大簡政放權改革力度，形成“中介服務事項清單”;七是通過梳理各單位在不同階段的審批事項，形成“告知承諾制的審批服務事項目錄”;八是設立“項目審批協調咨詢室”，主動服務建設單位，建立項目跟蹤服務臺賬，實行“一對一”專辦跟蹤協調服務機制和領導包干制。

(3)明確流程，陽光透明審批

一是情景式審批。梳理工程項目審批流程圖4.0版和13種不同類型項目“情景式”審批套餐，實現不同類型項目審批“掛圖作戰”;政府投資和社會投資房建類主流程審批時間均有所短，且簡易低風險項目總流程審批僅需10個工作日。二是陽光下運行。 “福州市建設項目前置事項特殊環節清單2.0版”， 明確各審批事項的申報入口、前置事項、特殊環節、法定依據、辦理時限，全流程40項(含市政公用服務)中工程建設項目審批共有24項涉及35個特殊環節。做到“清單之外無審批，平臺之外無事項，申請材料不重復”，審批全流程納入監管，動態進展隨時可查。

3.2.2 數字化共享辦理，便捷化審批服務

(1)電子證照共享互認，材料精簡信息可靠

利用電子證照數字化共享平臺，通過“系統聯通，證照互認”的機制，梳理形成29類“全省辦事免提交證照清單”，清單中的電子證照從市工改系統等直接調取復用，不另要求建設單位再提供，進一步精簡申報材料。

(2)中介服務規范管理，系統監管成果互認

“福州市行政審批涉及中介服務事項清單3.0版”納入網上交易平臺全程監管，同時對中介服務機構實行“一地入駐、全市通用”的服務模式，對中介服務結論形成“成果網上共享、部門主動調用”的運行機制，資料無需由建設單位另行提交。

(3)協同服務云上會商，遠程踏勘高效便捷

一是協同服務，將多層級協同、多部門審批、多事項聯辦的審批服務事項進行整合，部門間高效聯動，限時辦結;項目的聯合驗收可在線分件后匯總生成完整的意見書。二是網上踏勘，項目現場可實現視頻遠程管理，解決實地現場踏勘中交通不便、位置難尋、人力反復、時間沖突等問題。三是云上會商，針對部分需要對照大容量圖紙等申報材料或多個職能部門聯動的項目，企業和審批部門在市級工改平臺上，對照推進情況并實時答復。

(4)探索不見面式辦理，工程審批足不出戶

采取“全流程網上辦理”及“雙向快遞”等形式，開展工程建設項目審批從申報、受理、審批、發證及存檔等全流程“不見面審批”的改革實踐探索。在立項用地規劃許可、工程建設規劃許可、施工許可、竣工驗收等四個階段已實現“不見面審批”600余項。

3.2.3 便利化靈活辦理，打造最佳體驗

(1)逐步試點推行告知承諾制

一是出臺《福州市人民政府辦公廳關于印發福州市開展工程建設項目“清單制+告知承諾制”審批改革試點工作實施方案的通知》，重點對社會投資小型工業類項目、帶方案出讓土地項目、既有建筑改造工程等項目實施改革試點，大力推行告知承諾。二是試行施工圖審查告知承諾制，對于規模較小、技術簡單、質量安全風險較小的房建、市政項目免于施工圖審查，由建設單位、設計單位提供質量保證承諾，經核實后即可申請辦理施工許可手續。

(2)工規施工兩階段并聯審批

針對政府投資總建筑面積在10000平方米以下的教育、醫療、市政公用類型項目，探索推行集成化審批，將工程建設規劃許可階段和施工許可階段合并辦理，由原先的四次申報轉為一次申報，一窗受理、數據互通、并行開展。

(3)建立水電氣網“共享營業廳”

推行供水、供電、供氣和供網聯辦報裝服務模式，同時設立“共享營業窗口”，通過“一口登記、一表申請、一窗受理、一網流轉、一體踏勘”等“五個一”創新服務機制，實現數據“多跑路”，客戶“少跑腿”，服務“全共享”，環境“更優化”，切實推進水電氣網“洽談即服務、開工即配套”的服務舉措落地，將辦理手續的時間壓縮50%以上。

(4)體驗員助力工改再提升

設立“工改體驗官”崗位，從每年拍地并實際參與工程項目審批報建的企業中，選取一定數量的代表，聘請為工改體驗官。通過政企合力，以市場主體的第一視角，為福州市工程建設項目審批全流程、各事項進行查缺補漏，優化提升。

3.3 社會實際效益

3.3.1 一張藍圖，統一空間規劃

一是依托統一的國土空間基礎信息平臺，有機融合資源規劃、建設、生態環境等14個部門的規劃管理類數據共計三百多個圖層，構建“覆蓋全市、動態更新、權威統一、上下貫通”的國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，支撐國土空間規劃從編制、實施到監督管理的全周期、智能化管理;二是創新“一窗受理，協同會商”的業務辦理模式，項目業主只需到窗口一次報件，相關部門即可進行在線并聯審查，部門會商形成的意見“一張表”可直接作為依據，相比“函來函往”大大提高了項目審批效率;三是提前策劃可實施項目，建立年度項目儲備庫，做到精準供地、有序開發，實現從“項目等地”到“高效供地”的轉變，促進項目落地提質增效，提高土地節約集約水平。

3.3.2 一個系統，項目共享管理

一是加強建設項目審批全過程信息共享，實現“一網通辦、并聯審批、全程監管”。通過福州市工改系統，縱向對接省投資項目在線監管平臺、省統一身份認證平臺、省工程建設項目審批管理平臺及省級相關部門業務系統，橫向對接市級相關部門業務辦理系統及電子證照、可信文件等公共基礎平臺，實現全市工程建設項目審批統一平臺，一網通辦更便捷。二是實現電子印章互認，降低建設單位成本。建成企業數字證書和電子印章互認服務平臺，實現15家國內數字證書兼容互認，26個工程審批相關業務系統接入互認平臺，打破地區和行業壁壘。

3.3.3 一窗受理，保障集成審批

一是持續推行“一窗受理、集成服務”改革，打破傳統模式和部門藩籬，設立“投資建設類”綜合服務窗口，開展工程建設項目審批服務業務“全窗通辦”，進一步完善“前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件”服務模式。二是建立“市—縣—園區”三級代辦服務機制，創新打造“云代辦”服務平臺，將“網絡申報、計劃制定、協議生成、進度查詢、業務流轉、三級聯動、信息共享、數據統計、問題分析、跟蹤服務”集為一體，保障項目代辦全過程的實時動態管理。

3.3.4 一批做法，得到多方認可

建設項目全事項聯合驗收的做法得到了國家的肯定，在央視新聞全國推廣;“分階段辦理建筑工程施工許可”具有“創新性”，被評選“2020-2021年度中國自由貿易試驗區制度創新十佳案例”;“7個清單+1個咨詢室”審批機制入選福建省第八批可復制創新成果;《福州市工程審批制度改革以審批的“減法”推動發展的“加法”》入選福建省發改委公布的優化營商環境工作典型案例;工程建設項目審批全流程“不見面審批”的做法，具有“推廣性”，被省住建廳肯定并全省推廣。

4 難點痛點反思

4.1 部分頑疾仍未解決，改革應當持續推進

通過日常監測、第三方評估、企業座談等發現，當前仍然存在審批制度化規范化透明化不夠，存有“體外循環”“隱性審批”等問題;部分審批環節仍然存在堵點，由部門碎片化管理向整體政府綜合管理轉變還需大力推進;部分區縣仍存在信息孤島問題，網上審批機制還不完善，工程建設項目審批管理系統的應用還需強化。

4.2 法律法規修訂遲緩，無法滿足改革需求

部分法律法規更正修訂不夠及時，制約工程建設項目審批制度改革政策的試行與探索;個別工程建設項目審批制度改革政策與現行法律法規規章相沖突，導致基層實際操作無所適從。

4.3 創新舉措定義不明，政策缺乏支撐依據

《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》要求推行審批事項告知承諾制、容缺受理、中介服務、評估評審等事項，但目前對告知承諾制尚未有明確的解釋與定義;在推行審批事項的告知承諾與容缺受理上，無上位法律法規予以支撐。

4.4 改革力度前后不一，客觀矛盾實際存在

深化“放管服”改革，全面推進工程建設項目審批制度改革，更多的發力點在“放”和“服”，核心的“管”未能全面跟上，改革與監管存在實際矛盾。如“壓縮時限，提高審批便利度”與“全面審核，強化質量安全管控”之間存在客觀矛盾，“推行容缺受理、告知承諾”與“完善監管體系、提升執法水平”之間存在成本矛盾，“創新理念”與“技術壁壘”之間存在迭代矛盾。

5 未來思路對策

5.1 進一步推進工程項目審批制度改革法治化

一是建立系統體系。將涉及建設工程審批領域的土地開發、城市規劃、工程建設、消防化工、防災減災等方面的法律法規進一步整合、優化，建立以工程建設項目審批全流程管控為核心的法規體系，完善審批標準化、規范化、程序化制度建設。在系統法規體系未建立前，對于當前已發現部分部門上位法律法規存在的“依法打架”問題，由各部委對存有沖突或需要修訂的，及時開展更新更正。

二是地方立法鞏固。近年取得改革成效的一些地方性典型經驗做法，得到市場主體肯定的，可由地方提煉條款標準進行立法鞏固。如通過當地人民代表大會委員會制定本地區工程項目審批制度改革條例法規，解決工程審批過程改革中遇到的事項、環節和流程等“無法可依”的問題，對改革創新內容進行立法修訂，從而保障工程項目審批制度改革工作“有法可依、有章可循”。

5.2 進一步推進工程項目審批制度改革標準化

近年，國務院先后印發了行政許可清單、政務服務標準化規范化等文件，工程項目審批制度改革需進一步提升標準化制度化水平。

一是加強審批事項管理。優化完善工程建設項目審批事項清單，確保事項清單外無審批。同時，實施規范統一的審批標準，進一步完善本地區工程建設項目審批事項辦事指南、申請表單等，細化量化受理審查標準，并向社會公開，加快實現同一事項無差別受理、同標準辦理。

二是強化審批過程管理。加強工程建設項目審批窗口人員業務培訓，增強窗口服務意識，嚴格執行首問負責、一次性告知、限時辦結等制度。持續整治“體外循環”和“隱性審批”問題，嚴禁申報前增加預審、指定機構事先審查、線下預審線上補錄等行為。

5.3 進一步推進工程項目審批制度改革便利化

工程建項目審批涉及的部門多，提升便利化的關鍵是由部門碎片化管理向整體政府綜合管理轉變。

一是深化項目前期。進一步完善項目前期策劃生成機制，探索推行“用地清單制”和標準地改革，在土地出讓時把規劃建設條件一并給到建設單位，避免建設單位拿地后重復論證。深化區域評估，成果經相關主管部門確認后及時公開，供建設單位免費使用，同時明確根據區域評估簡化單個項目相應審批手續的具體情形和規則。

二是優化審批流程。統一規范會議審議情形及時限，減少非必要的政府會議審核程序。推動更多關聯性強、辦事需求量大的審批事項集成化辦理，對可并聯審批或協同服務的事項，探索試行“一件事一次辦”。全面推行施工圖聯合審查機制和竣工聯合驗收方式，方便項目企業更好、更快、更規范的辦理前期項目報批和后端驗收備案。

三是強化公用服務。大力推進水電氣網等聯合報裝接入，實行“一站式”集中服務、主動服務，提高服務效率。建立市政公用配套統籌協調機制，推動市政公用單位在項目策劃生成階段提前主動開展技術指導，落實接線位置，實行全程并聯辦理。

5.4 進一步推進工程項目審批制度改革數字化

一是強化工程審批系統綜合應用。進一步完善工程審批系統統一受理、并聯審批、實時流轉、跟蹤督辦等功能，與投資、規劃用地、市政公用等系統實現信息共享、協同應用，提高企業咨詢、查詢、填報、反饋等辦事便利度。大力推進工程建設項目全流程數字化報建，加快推進電子證照、電子材料在網上辦理過程中的歸集共享，免于重復提交實體證照。

二是探索推進高效智能輔助審批。鼓勵推進工程建設圖紙設計、施工、變更、驗收、檔案移交全過程數字化管理，加強BIM在設計方案審查、施工圖圖審、竣工驗收等全生命周期管理的應用。

三是加強項目全生命數字化管理。加快打通工程建設項目立項、設計、施工、驗收、運維全生命周期審批監管數據鏈條，建立工程建設項目全生命周期數據匯聚融合、業務協同工作機制，推動管理流程再造、制度重塑，真正發揮好大數據對工程項目審批制度改革工作的支撐作用。(楊德水)

參考文獻

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