國務(wù)院辦公廳今日發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，明確要求按照黨中央和國務(wù)院決策部署，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，以滿足人民對美好生活的需要，推動惠民生擴(kuò)內(nèi)需，推進(jìn)城市更新和開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型，促進(jìn)民生改善和內(nèi)需擴(kuò)大，推動城市更新和開發(fā)建設(shè)方式的轉(zhuǎn)型，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。指導(dǎo)意見強(qiáng)調(diào)，要以新時代中國特色社會主義思想為指引，全面貫徹黨的十九大及十九屆二中、三中、四中全會精神，在改造老舊小區(qū)和推進(jìn)城市更新的同時，推進(jìn)現(xiàn)有建筑的節(jié)能綠色化改造，統(tǒng)籌碳達(dá)峰、碳中和與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。要求在降碳、減污、擴(kuò)綠、增長方面協(xié)同推進(jìn)，通過降碳行動深化環(huán)境治理，以環(huán)境治理助推高質(zhì)量實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。老舊城區(qū)改造是實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用、城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、城市功能完善、城市品質(zhì)提升以及歷史文化傳承的必然選擇。

一、 老舊城區(qū)改造的現(xiàn)狀及面臨的難點

老舊城區(qū)改造不僅限于翻新房屋和增加綠化，更關(guān)鍵的是系統(tǒng)性提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，包括養(yǎng)老托育、公共停車和充電設(shè)施等。2023年，全國啟動了5.3萬個城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造工程，惠及2200多萬居民;安裝了3.6萬部電梯，增加了85萬個停車位，新建了2.1萬個養(yǎng)老托育等社區(qū)服務(wù)設(shè)施;改造了約10萬公里的燃?xì)獾雀黝惞艿?建設(shè)了4100多個口袋公園和5300多公里綠道，拓展了1.1萬公頃的草坪開放空間。近年來，盡管老舊城區(qū)改造更新工作成效顯著，但在規(guī)劃管理、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、政策工具和商業(yè)模式等方面仍未形成系統(tǒng)性匹配，亟需打通障礙，激發(fā)政府、市場和社會的積極性。

老舊城區(qū)改造面臨的主要難點如下：首先，政策供給不足，涉及多方權(quán)責(zé)部門的上級協(xié)調(diào)力量欠缺，亟需構(gòu)建多元參與格局，匯集各方力量。其次，資金籌措難度較大，實際操作中普遍存在融資困難，需要建立多元化融資機(jī)制，充分激發(fā)市場活力，吸引社會資本參與改造。最后，改造拆除難，傳統(tǒng)大拆大建的開發(fā)模式會破壞老舊城區(qū)特有的城市風(fēng)貌和城市文脈，也會影響居民的生活及生活環(huán)境，需要對于改造進(jìn)行全周期管理、全方位治理，來實現(xiàn)“改造一片，提升一片”的改造目標(biāo)。

二、 推動老舊城區(qū)改造，實現(xiàn)降溫控污減碳目標(biāo)協(xié)同增效

我國城鎮(zhèn)化率已超過60%，城市建設(shè)的重點轉(zhuǎn)向存量提升和效率優(yōu)化。老舊城區(qū)作為重要的存量資源，其全面改造是城市更新的重要動力。建筑和建造業(yè)在全球能源相關(guān)CO2排放中占比高達(dá)37%，減少建筑領(lǐng)域的碳排放是實現(xiàn)城市碳減排的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。全國現(xiàn)有建筑中，近40%為非節(jié)能建筑，超過30%的公共建筑已使用超過20年。許多老舊住宅建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)差、設(shè)備陳舊效率低、維護(hù)管理缺失，導(dǎo)致建筑全生命周期能耗在全國能源消費(fèi)中比例居高不下。將低碳理念融入老舊社區(qū)的改造和規(guī)劃，是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的最佳選擇，能夠形成更綠色、高效、可持續(xù)的發(fā)展模式。

老城區(qū)通過舊城改造、積水點整治、黑臭水體治理、老舊城區(qū)改造以及現(xiàn)有綠地功能品質(zhì)提升等措施，構(gòu)建城市污水全收集、全截污、全處理的控源截污工程體系，合理規(guī)劃控源截污、內(nèi)源污染治理、生態(tài)修復(fù)、活水保質(zhì)和海綿城市建設(shè)等工程，實現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量的全面提升。此外，第26屆聯(lián)合國氣候變化大會(COP26)提出“為了防止全球氣溫上升超過1.5℃，需要在本世紀(jì)中葉實現(xiàn)凈零排放，可持續(xù)和公平的城市降溫必須是城市實現(xiàn)凈零能源目標(biāo)努力的一部分”。老舊城區(qū)改造應(yīng)加強(qiáng)城市生態(tài)建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃并合理布局生態(tài)廊道和生態(tài)緩沖帶，在實現(xiàn)降溫、控污和減碳目標(biāo)的同時，為城市提供一個清潔、繁榮、零碳的未來。

三、 政策建議

老舊城區(qū)改造的核心目標(biāo)是提升城市經(jīng)濟(jì)活力，實現(xiàn)社會包容和諧及增強(qiáng)環(huán)境的可持續(xù)性。為此，需優(yōu)化公共服務(wù)和市政基礎(chǔ)設(shè)施，提升城市綠化和美化水平，增強(qiáng)防災(zāi)抗災(zāi)能力，創(chuàng)造宜居宜業(yè)的生活環(huán)境。同時，要加快法規(guī)體系、行政體系和運(yùn)作體系建設(shè)，形成完善的改造工作規(guī)則，保障長期改造工作的順利進(jìn)行。通過加強(qiáng)土地開發(fā)和舊城改造部門的協(xié)作，加速城市更新全生命周期管理平臺的建設(shè)，建立基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，構(gòu)建完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。在改造過程中，應(yīng)全面落實綠色發(fā)展理念，踐行以人為本、綠色低碳、永續(xù)發(fā)展的原則，通過海綿城市建設(shè)，全面提升城區(qū)環(huán)境和功能，實現(xiàn)城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的有機(jī)融合。

推進(jìn)老舊城區(qū)改造也是推動建筑綠色發(fā)展的重要舉措。在改造更新的過程中，節(jié)能化改造就是綠色建筑改造的重要組成部分。不同于以往僅關(guān)注單體建筑的改造，老舊小區(qū)的一體化節(jié)能改造能夠顯著降低整體能耗，實現(xiàn)社區(qū)的能源循環(huán)利用。在推動建筑節(jié)能綠色化改造的同時，應(yīng)同步實施清潔取暖，提倡小規(guī)模、漸進(jìn)式更新和微改造，逐步發(fā)展裝配式建筑，推廣綠色建材和綠色施工方法，并合理控制城市照明能耗。此外，還需加快完善低碳建筑標(biāo)準(zhǔn)體系，因地制宜的推廣太陽能系統(tǒng)和熱泵系統(tǒng)等技術(shù)應(yīng)用，新建建筑應(yīng)盡量安裝太陽能系統(tǒng)，積極推動光伏建筑一體化應(yīng)用，開展光儲直柔一體化試點。在老舊城區(qū)的節(jié)能改造中，還應(yīng)大力推廣新型節(jié)能技術(shù)、材料和產(chǎn)品，提升老舊建筑的節(jié)能和抗震性能，增強(qiáng)建筑的健康性、安全性和舒適性。

作者/鄧祥征，張帆，趙鵬軍，張夢竹，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京大學(xué)深圳研究生院城市規(guī)劃與設(shè)計學(xué)院

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