中國正悄然調整應對房地產行業發展過熱的中期策略：中國政府正在將其房地產市場緊縮措施的重心由打擊投機性需求轉向加快公共租賃住房的供應。

　　與此同時，靠土地作為融資平臺抵押品的好日子一去不返了。厘清地方政府融資平臺，為去年應對金融危機而采取的信貸擴張政策所帶來的金融風險尋求判斷依據，同時也為下一步如何讓地方政府減少對土地收入的依賴并燃起開發保障性住房的動力尋求辦法。

　　由此，我們可以斷言，現在的政策布局都在為即將到來的雙軌制做準備。

　　政策轉向

　　6月12日，國務院副總理李克強公開表示，應加快發展公共租賃住房建設，適應群眾的基本住房需求。李克強稱，發展公共租賃住房將解決城市低收入家庭住房問題，這不僅有利于遏制部分城市房價過快上漲，還有利于調節收入分配、推進新型城鎮化進程。

　　就在李克強發表關于發展公共租賃住房言論的第二天就有更實質性的進展。6月13日，連續兩個重磅政策出臺：包括住房和城鄉建設部和中國央行在內的7個政府部門共同發布了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》(下稱《指導意見》);當日，國務院頒布了《地方政府融資平臺的相關管理規定》(下稱《管理規定》)。

　　特別值得注意的是，該《指導意見》要求各地政府根據當地經濟發展狀況及需求情況制定發展公共租賃住房的年度計劃，要求地方政府制定的發展計劃中應當包括土地、財稅以及金融等支持政策，以協助公共租賃住房的建設工作。這就意味著政策性住房可以作為一條地方政府的融資渠道，中央政府期望改變過去地方政府賣地為生的現狀。

　　在央行貨幣政策委員會委員、清華大學中國與世界經濟研究中心主任李稻葵看來，沒有為地方政府提供一個新的融資渠道，短期的調控政策是難以持續下去的，一旦房價跌下去以后，地方政府又會像以前那樣開始以賣地為生。

　　為地方政府找到新的融資渠道，顯然需要政策的指引和支持。“要允許并鼓勵地方政府通過對政策性住房的抵押來發地方債，以政策性住房未來所獲得的租金為后盾，既解決類地方政府融資的燃眉之急，也可以讓地方政府不再急于出讓土地獲得資金，建立地方政府開發政策性住房的動力。”李稻葵說。

　　《指導意見》和《管理規定》顯然是一套政策，相互關聯。《管理規定》是中國政府為清理地方政府融資平臺而進行的努力之一，此類融資平臺已導致地方政府債務急劇膨脹。分析人士指出，這是在為去年應對金融危機而采取的信貸擴張政策所帶來的金融風險尋求判斷依據，同時也為下一步如何讓地方政府減少對土地收入的依賴并燃起開發保障性住房的動力尋求辦法。

　　其實在副總理的言論到連續的兩項重磅政策之前，便可以稀看到政策思路的轉變。6月7日，中國人民銀行在2009年年度報告中承諾將促進國內房地產市場“健康發展”，同時敦促銀行繼續微調其房貸政策，遏制投機性購房。也就是說，在4月中旬推出的政策過后，政府不太可能推出新的、甚至是更嚴厲的樓市緊縮措施，而是更加關注于地方和微觀層面的實施。

　　另外，目前官方也沒有發表“房價過快上漲”一類的措辭。在早前的政府聲明中，這樣的措辭層出不窮，最終體現為4月中旬的緊縮政策。相反，政府更加青睞的戰術，似乎是在全國城鎮化緩慢進行之際，大力增加便宜公共住房的供應，以滿足農民工等低收入人群的需要。

　　6月的第一周的一個跡象就很明顯地反映了這種政策思路的轉變。當時，上海市政府沒有推出熱論中的房產稅試點項目。相反，作為當地版本的調控措施，上海市政府公布了一份大幅度擴大補貼住房覆蓋面的草案。

　　之前，人們一直以為上海將被選為某種形式的房產稅的試點城市之一。“上海高端房地產市場的炒作在中國最為瘋狂，在這樣一個城市，官方沒有對瘋漲的豪宅價格有過評價，也閉口不談房產稅，而是支持擴大補貼住房的覆蓋面，是很能說明問題的。”上海銀監會一位政策觀察人士指出。在全球經濟氣候仍舊陰晴不定的情況下，不動用財政政策工具也有充分的理由。

　　市場的疑問在于，為什么這么晚才把公共住房提升到一個對于冷卻房地產市場同時遏制通貨膨脹至關重要的地位。以房地產是經濟增長引擎為過去，地方政府極不情愿放棄依靠出賣土地、征收房產交易稅獲得的穩定利益。而現在，中央政府意識到熱錢、廉價資金、投機這樣的短期行為并不可怕，利益沖突才是中國房地產市場“健康發展”的長遠阻礙。

　　土地財政與地方政府融資之變

　　如果用一段話來闡述土地財政與地方政府融資、房價之間的關系可以這樣表述：地方融資平臺貸款嚴重依賴土地收入，他們不僅直接從土地出售中獲得收入，而且地方融資平臺(城投公司)還以土地作為抵押，獲得銀行貸款。過去幾年交投活躍的土地市場帶來了土地價格節節攀高，使得地方投資平臺有豐厚的收入得以興修大量基礎設施，從而有力的推動了中國經濟增長，當然也推動了房價的暴漲，這帶來了后遺癥還包括巨大的金融風險。

　　不過現在，靠土地作為融資平臺抵押品的好日子一去不返了。根據最新頒布的《地方政府融資平臺的相關管理規定》，6月30日，是銀行業金融機構自查清理地方政府融資平臺的截止日，該平臺的規模和風險到底有多大將不再是個謎。

　　“不管問題有多嚴重，就是用車拖也要拖過來。”中央財經大學銀行業研究中心主任郭田勇如是轉述決策當局有關高層的表態。毋庸置疑，地方融資平臺與房地產泡沫等操作性風險，已經成為懸在銀行業頭上的兩把利劍，是銀監會今年的工作重點。在推動了去年高速經濟增長的同時，也構成了中國當下系統性風險的病灶。

　　國內分析人士普遍認為部分城市土地出讓收入占地方政府總收入的比重達到30%-50%。國金證券報告顯示，地方融資平臺貸款嚴重依賴土地收入，而不是自身項目的現金流。在統計的地方融資平臺的余額中，大概有75%與土地掛鉤，剩下的25%僅僅靠地方財政支撐。根據中國社科院的調研顯示，全國數千家地方融資平臺公司中僅有10%左右是以項目現金流作為第一還款來源的，大部分依靠的是配套土地的出讓收入來歸還銀行的利息。

　　2009年對大多數地方政府來說是收獲頗豐的一年。根據國土資源部發布的據，2009年全國土地出讓收入為1.59萬億元，占GDP的比重高達4.7%，大多由市級政府及其所屬的城市投資平臺獲得。2009年的土地出讓收入是2008年的兩倍多，相當于2009年GDP規模的3%。

　　監管層數據顯示，地方融資平臺的貸款債務與地方政府財力對比，債務率達到了97.8%，部分城市地方融資平臺的貸款債務率甚至超過了200%。這個數據可能帶來的后果是，一旦配套土地的開發收入下降，地方融資平臺的資金鏈緊張，尤其是許多地方融資平臺公司向銀行出具的地方政府還款承諾函也很難兌現，銀行體系內將迅速積聚出一個龐大的壞賬“堰塞湖”。這帶來的巨大的金融風險才是真正令人擔憂的，國際金融服務集團董事局主席、中國金融研究院院長何世紅此間表示，地方債務危局已經威脅到了經濟全局的穩定，對地方政府投融資平臺的治理已成為當務之急。

　　渣打銀行大中華區研究主管王志浩表示了他的另一層擔憂：“2009年底，全國范圍內政府投資平臺的數量至少達到了8220個，無人真正知道他們這些投資項目中有多少會產生利潤，地方政府出讓土地是否都能真正拿到資金?而目前土地收入下降的這種局面超過一年，估計很多城市的財政狀況會陷入緊張，在城市融資平臺需要救援的時候，房地產市場將會再度勃發。”

　　銀監會數據顯示，截至2009年末，地方融資平臺貸款余額為7.38萬億，如果貸款利率提升27個基點，多支付的利息約200億元。一方面加息預期將增加地方融資平臺的成本支出，另一方面，從4月份開始的房地產調控新政，也在制約著地方政府的財政收入。地方政府融資平臺處于雙面被夾擊的困境。

　　7.38萬億元地方融資平臺的債務，什么概念?占2009年GDP總值近20%——相當于中央財政未償債務的規模，是地方政府2009年稅收收入和非稅收入(不包括土地出讓收入)總和的兩倍。

　　以2009年的土地銷售收入來償還這7.38萬億元債務，需要6年時間，以2008年的土地銷售收入來償還，需要13年時間，而且這還不包括債務利息。以上估算同時假定未來的土地出讓收入將用于償還當期債務。這意味著地方政府將不會有多余的資金用于基礎設施建設，推進城市化所需資金如何獲得?

　　這個時候，為地方政府尋求新的融資渠道顯得尤為迫切。李稻葵在今年兩會上給地方政府開辟一個融資渠道的提案可能是未來的方向。

　　“允許并鼓勵地方政府通過對政策性住房的抵押來發地方債去資本市場進行融資，以政策性住房未來所獲得的租金為后盾作為償債手段。”在李稻葵看來，但是這種以出租為主、面向中等收入家庭的政策性住房，能夠提供非常好的財政回報。此外，“老百姓有更多的人有房子住了，不管是政策性住房還是商品房要開發商，投資會上去，產業鏈上下游都將得到拉動。裝修材料、家具、電器的消費也會上去，而不是現在這樣買了房子空著里面什么也沒有，這是虛假的泡沫性貢獻。我相信這對整個國民經濟的增長的貢獻會更加實在。”

　　保障軌的前世今生

　　2007年11月，溫家寶總理站在新加坡建屋發展局大廈三十二層，遠眺組屋區，深受啟發。這種學習也催生了“住房和城鄉建設部”的誕生，這也被認為是政府重新介入居民基本住房保障領域的一個重大舉措。首任住建部部長姜偉新不止一次地強調：“保障房和商品房是住房制度的兩條腿，缺一不可。”

　　毫無疑問，中國房改的核心文件是1998年的23號文件，而23號文件的核心除了強調要取消福利分房制度之外，還要建立相應的住房供應體系，用廉租房等方式對低收入和住房困難家庭給以保障。就是按不同收入標準分別由市場化方式、政府補貼的方式和政府保障的方式分別解決住房問題，并且在取消福利分房的過度期間用經濟適用住房的磚頭補貼和房價高于四倍工資時的工資補貼方式實行雙軌制。

　　到了2003年的建設部起草了《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》(簡稱18號文)，雖然強調了這三種供應體系的關系，尤其是逐步向市場化過渡中擴大了應用市場化方式解決住房問題的收入人群，強調了應配套的相應制度改革和保障制度的建立。但與此同時，18號文也開始把房地產業作為“促進消費，擴大內需，拉動投資增長，保持國民經濟持續快速健康發展”的“國民經濟的支柱產業”。

　　此外，18號文還把1998年房改時提出的“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”修正為讓“多數家庭購買或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供應，提高其在市場供應中的比例”。當時，房地產商們聞聽18號文內容后欣喜若狂、彈冠相慶。

　　正是從18號文起，住房的公共產品特性被削弱，中國房地產開始了瘋狂的市場化之旅，房價開始飛速上漲，開發商憑借對房地產市場商品房開發和建房土地使用權的雙重壟斷，迅速成為一個暴富的群體。土地和房屋的商品化，令大量國有和民營的房地產企業拔地而起成為社會經濟的主流，這個行業的財富集中度達到了令人吃驚的地步。

　　“總結這兩個文件，共同點是都提到了保障性住房的建設，但是各級政府只注重了這兩個文件中的市場化部分，而忽略了補貼，特別是廉租房保障體系的建立。”華遠地產董事長任志強表示。

　　2003年之后，保障性住房停頓，但經過幾年的房價飛漲，保障性住房作為一項民生工程，其重要性又凸現出來，并成為商品房之外的一項“救濟措施”。

　　時至2007年8月1日，在6月的“國六條”之后，國務院通過了《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(即24號文)，要求加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。

　　越調越高的房價使“國六條”及其細則“90/70”政策備受質疑。24號文出臺后，任志強以勝利者的口氣在自己的博客里寫道：“終于‘人民公敵’的主張變成了政府文件中的措施，政府開始下定決心為低收入家庭解決住房問題買單了。”在任志強看來：“窮人哭著喊著非要說降低(商品)房價，再低他也買不起!他必須要靠政府的補貼才能買，這是很簡單的道理。”

　　怎樣回到1998

　　但看上去星火燎原的保障房建設，實際狀況卻如“蝸牛”爬行。

　　盡管從2007年開始，在政府思路和政績考核越來越傾向于更大比重加強保障住房。但時至今日，在全國范圍內，保障性住房同樣是口號大于實際。2009年國家下達的保障性住房建設計劃，全國共需投入1676億元，其中，中央投入493億元，占29.4%;地方配套1183億元，占70.6%。但2009年10月28日全國人大財經委員會發布調研報告卻指出，2009年全國保障性住房建設進度緩慢，截至8月底，地方保障性住房建設完成投資394.9億元，完成率僅為23.6%。目前在全國城鎮的低保家庭中，各級政府已通過各種方式緩解住房困難的僅占7%左右;而在全國已開展廉租住房的城市，其覆蓋面僅在1%左右。

　　即便如此，住房城鄉建設部部長姜偉新在2009年度全國住房城鄉建設工作會議上總結：“是保障性住房投資最多、建設規模最大的一年。”

　　究其原因要追溯到1994年分稅制改革之后，地方財政約束變硬，出現財權向上集中、事權向下集中的現象，這使地方政府急于開辟財政收入來源。

　　1998年的房改將存量住房大規模向市場釋放，房地產交易空前活躍，這使地方政府競相賣地“經營城市”成為可能。

　　“發達地區的地方財政成為名副其實的土地財政。”國務院發展研究中心農村部研究員劉守英2005年在調查中發現，“一些地區土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收就占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占預算外收入的60%左右。”在這場土地盛宴中，商品住房因能給地方政府帶來可觀的收益，而得到市長們的追捧。

　　關于雙軌制的討論，更多的拷問的聲音集中在“這是倒退，是要回到以前的福利分房時代。”

　　“雙軌制的核心是商品房歸市場，政策房歸政府，兩個軌道并行，并非是回到以前福利分房的時代。”李稻葵告訴記者。

　　浸淫房地產市場30年的北京房協委員蔡金水明確告訴記者，“房改是必要的，但1998年的房改政策到后期已經明顯走偏，甚至完全背離初衷。”在蔡金水看來，爭論在于房改越到后來，已經由1998年之前的完全政府保障走向了另一個極端，那就是“過度或完全市場化”。

　　在任志強看來，全社會都擁護加大保障性住房的建設，全世界都要求政府必須保障公民的居住權利，但首先要解決的是明確保障的對象和明確保障的方法。而不是滿足大量借用保障性住房政策的名義而實現收入再分配的利益集團的欲望。尤其是應用立法的方式強制納入各級人大監督的預算，將土地收益的合理比例部分投入于保障性住房的建設中。發達的城市盡管房價已高，但并不缺少建設保障性住房的資金，中央的補貼資金應明確的向非發達城市轉移，恰恰不是向房價高的地區轉移。而保障性住房的問責也恰恰不是上下級的關系，而應該是社會公開監督的、人大代表問責的關系。

　　理想雙軌制和重構房地產格局

　　經濟學家梁小民給企業家們講課，他在黑板上寫的第一條是：產權明晰;第二條才是市場經濟。他認為：產權不明晰，市場經濟無從談起。

　　在中國的住房運動中，一直面臨臨著這樣的尷尬局面：土地、住房是在公有制的基礎上運行和建造的;政策每宏觀調控一次房價就上漲一次，其實道理很簡單，宏觀調控一次，準入門檻就高一點，成本就增大一些，最后都用市場化的方式由住房者個體買單。

　　“住在中國的成本有很大一部分是制度性成本。”耶魯大學金融學教授陳志武的觀點是：在一個完全市場上，萬事萬物都可以金融化和證券化，從而充分參與流通。證券化是財富交流和變現的最好手段。但以國家主義為基礎的經濟學手段無法完成這種切換。因此在一個不完全的市場經濟條件下，中國人的住房就變成了一個暫住70年的夢。

　　在摒棄一些諸如“福利分房”等不利因素之后的雙軌制的必要性已不需要過多闡述。財政部財政科學研究所所長賈康描述了理想狀態下的雙軌制：從基本邏輯上講，政府只要管好保障性住房，商品房的價格多高其實都沒有關系，是由市場自身調節的問題，是高收入階層在市場環境中自己解決怎么花錢的問題。在這個層面，政府要管的只是市場規則、公平競爭和稅收。征收稅金也在很大程度上是為了施加必要的再分配調節，實現良性循環:高收入者納的稅進了國庫以后，財政做轉移支付，更多地支持托底的廉租房和適租房建設，扶助低收入階層，從這個角度講，政府在托好低端保障、安居房的底的同時，本應該樂見高端交易者隨行就市，房價越高，稅越多，對整個社會再分配中籌得扶助低端的財力越有利。 向商品房市場征收的房產稅用來補貼政策性住房市場，政府主導建設政策性住房。

　　“我國從來的政策制定和政策效應發揮作用的方式就是鐘擺效應，不把一件事做到極端停不下來的。接下來，才會有新的游戲開始。”在萬通董事局主席馮侖看來，過去這些年，政策選擇的方向一直是在兩個點上搖擺:一個點是把住宅定位成一個具有消費和投資雙層功能的一個特殊商品，之所以定位在這部分，實際上是要把它作為經濟增長的一個引擎和經濟支柱產業;另一方面，確實住房具有另一個極端的特性，它是一個我們生活基本的需求，也具有一些保障和民生的特質。如果是這樣一方面，那么就應該是另外一套政策。

　　“所以，政府這五六年就在這兩邊選，經濟不好的時候就強調經濟增長，經濟開始好了，房價一高，就回到民生這個特性上這樣的來回搖擺，與經濟周期的發展有關。”馮侖說：“地產企業要以一個積極的狀態來面對目前的局面。理解政府的一些政策出臺的背景，也理解轉型中的社會本身就是一個矛盾，有很多不確定因素。”

　　早在2008年開始，馮侖便已覺察到未來的房地產市場將會格局大變，全國房地產市場面臨重新劃分，整個市場將由70%的政策性住房和30%的商品房兩部分構成。這好比原本統一的市場忽然一分為二了，一半打籃球，一半踢足球。”

　　馮侖分析認為，在未來的三七開市場里，房地產企業在忙著找位置，購房大軍也在忙著找位置，“各就各位”之后，房地產市場將平穩發展。”