日前，《國家新型城鎮化規劃2014-2020年》(下稱《規劃》)的發布給城鎮化發展道路指明了大方向。而《規劃》的亮點在于強化城市群建設，增強中心城市的輻射帶動作用和推動區域一體化建設。

　　這份綱領性的權威文件提出了“優化提升東部地區城市群，培育發展中西部地區城市群，促進各類城市協調發展”，那么這將給我國城市發展帶來哪些機遇?

　　東部城市群以建設世界級城市群為目標

　　《規劃》中指出，根據土地、水資源、大氣環流特征和生態環境承載能力，優化城鎮化空間布局和城鎮規模結構，在《全國主體功能區規劃》確定的城鎮化地區，按照統籌規劃、合理布局、分工協作、以大帶小的原則，發展集聚效率高、輻射作用大、城鎮體系優、功能互補強的城市群，使之成為支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節點城市為依托，其他城鎮化地區為重要組成部分，大中小城市和小城鎮協調發展的“兩橫三縱”城鎮化戰略格局。

　　《規劃》把京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群看成我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強、吸納外來人口最多的地區。提出要以建設世界級城市群為目標，繼續在制度創新、科技進步、產業升級、綠色發展等方面走在全國前列，加快形成國際競爭新優勢，在更高層次參與國際合作和競爭，發揮其對全國經濟社會發展的重要支撐和引領作用。科學定位各城市功能，增強城市群內中小城市和小城鎮的人口經濟集聚能力，引導人口和產業由特大城市主城區向周邊和其他城鎮疏散轉移。依托河流、湖泊、山巒等自然地理格局建設區域生態網絡。

　　國家發改委副主任徐憲平在《規劃》新聞發布會上表示，強調優化布局，就是要以城市群為主體形態，促進大中小城市和小城鎮協調發展。我國東部地區京津冀、長三角、珠三角三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值，但現在面臨的生態環境壓力和國際競爭壓力在加大，需要調整優化轉型升級。

　　他表示，這三大城市群面臨水土資源和生態環境壓力加大、要素成本快速上升、國際市場競爭加劇等制約，必須加快經濟轉型升級、空間結構優化、資源永續利用和環境質量提升。東部地區其他城市群，要根據區域主體功能定位，在優化結構、提高效益、降低消耗、保護環境的基礎上，壯大先進裝備制造業、戰略性新興產業和現代服務業，推進海洋經濟發展;充分發揮區位優勢，全面提高開放水平，集聚創新要素，增強創新能力，提升國際競爭力;統籌區域、城鄉基礎設施網絡和信息網絡建設，深化城市間分工協作和功能互補，加快一體化發展。

　　經濟學家張平也指出，根據《規劃》，目前東部地區常住人口城鎮化率達到62.2%，而中部、西部地區分別只有48.5%、44.8%。張平表示，根據國外的經驗，城鎮化率一般在30%-50%，是經濟高速發展期;50%-70%為平穩發展期。我國東部城鎮化率已超過60%，而中西部仍處在30%-50%的區間，表明東部已經是平穩發展期，中西部地區仍處于經濟高速發展期。

　　中西部城市群承接沿海地區產業轉移

　　雖然對中西部大部分地區而言，今后相當長的一段時期內，城鎮化仍將是其經濟增長的一個重要推動力，不過相對于東部城鎮化的高速發展，中西部城鎮化則遠遠落后。東部以長三角和珠三角為代表已經形成中心城市向周圍輻射的城市圈，中西部部分城市雛形才剛剛形成。

　　對此，《規劃》指出中西部城鎮體系比較健全、城鎮經濟比較發達、中心城市輻射帶動作用明顯的重點開發區域，要在嚴格保護生態環境的基礎上，引導有市場、有效益的勞動密集型產業優先向中西部轉移，吸納東部返鄉和就近轉移的農民工，加快產業集群發展和人口集聚，培育發展若干新的城市群，在優化全國城鎮化戰略格局中發揮更加重要作用。加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群，使之成為推動國土空間均衡開發、引領區域經濟發展的重要增長極。加大對內對外開放力度，有序承接國際及沿海地區產業轉移，依托優勢資源發展特色產業，加快新型工業化進程，壯大現代產業體系，完善基礎設施網絡，健全功能完備、布局合理的城鎮體系，強化城市分工合作，提升中心城市輻射帶動能力，形成經濟充滿活力、生活品質優良、生態環境優美的新型城市群。依托陸橋通道上的城市群和節點城市，構建絲綢之路經濟帶，推動形成與中亞乃至整個歐亞大陸的區域大合作。

　　張平表示，中西部欠發達地區可以通過人口聚集、生產要素聚集等來提高勞動生產率，促進經濟增長。要考慮自身的產業基礎和工業基礎，清楚地認識到在現有產業的基礎上能夠嫁接沿海城市的哪些產業。現階段中西部落后地區以投資為導向的經濟發展模式具有一定的合理性，以城市群帶動城鎮化發展，有利于促使區域經濟發展空間更為協調一體，通過適度聚集，推進區域城市群內城市之間的內在聯系與分工協作，以便更好地帶動產業有機融合、區域經濟更加有序地協調發展。

　　《規劃》也指出，中部地區是我國重要的糧食主產區，西部地區是我國水源保護區和生態涵養區。培育發展中西部地區城市群，必須嚴格保護耕地特別是基本農田，嚴格保護水資源，嚴格控制城市邊界無序擴張，嚴格控制污染物排放，切實加強生態保護和環境治理，徹底改變粗放低效的發展模式，確保流域生態安全和糧食生產安全。

　　據了解，2014年各省份的政府工作報告，均把城鎮化作為重要的章節來論述，尤其是中西部省份，大多提出了具有地域特色的城鎮化發展戰略。比如，山西支持太原率先發展，以形成太原城市群;內蒙古推進呼包鄂城市群建設，實現并聯式、組團式發展。有的省份強調發展縣域經濟。比如，云南計劃重點支持一批縣城做大做強，抓好210個特色小鎮建設，促進產業與城鎮深度融合;貴州重視在縣城和小城鎮通過產業發展集聚人口，為返鄉農民工就近就業、就地創業、安居樂業創造條件;陜西計劃建好43個重點縣城、35個省級重點示范鎮和31個文化旅游名鎮，吸引農村居民就地城鎮化。

　　人口、資源東密西疏“城市病”問題待解

　　國家在大力發展城鎮化的同時，也不能忽視目前存在的問題。從城市結構和規模來說，北、上、廣、深四個一線城市和部分二線核心城市的人口規模已經相當龐大，城市開發強度已經趨于飽和，“城市病”問題日益凸顯。

　　張平指出，現在有的大城市無序發展，小城市和中心城鎮擴張但留不住人，有城無市;大城市人滿為患，壓得人喘不過氣來，而小城市、郊區及周邊農村由于缺乏優質的公共資源，無法分解大城市的人口壓力。地域上，呈現明顯的東密西疏階梯狀分布，大中城市主要集中在東部沿海省份，中西部地區城市相對稀少。

　　張平解釋說，由于大城市集聚了政治、經濟、科技、文化等方面的資源，是社會化大生產的高密度載體，產業規模大，現代化程度高，吸納就業人口量大，人的價值相對容易實現，所以吸引著各地各方面的人才和勞動力資源蜂擁而來。加之一些城市布局結構不合理，相鄰城市之間發展不夠協調，不利于形成分工明確、布局科學的城鎮體系和空間格局。還有一些城市片面追求經濟增長和擴大城市規模，不考慮當地資源環境承載條件，提出超越發展階段的人口、經濟、城區面積等指標，存在一定的盲目性和無序發展趨勢。

　　在張平看來，部分大城市特別是特大城市功能過度集中于中心區，釀成不同程度地人口膨脹、水資源短缺、交通擁擠和環境惡化等“城市病”。然而在小城市和中心鎮的發展上則呈現出另外一種狀態，由于多數小城市和中心鎮缺乏規模較大的支柱產業，基礎設施落后，公共服務缺乏，人們就業難，生活不便，文化精神生活難以滿足需要，人的價值很難得以實現，所以這些地方沒有多大的吸引力，也就留不住人才。近年來，雖然不少地方政府花了很大力氣，征用農民土地，拉大了城鎮框架，建了不少樓房，但因缺少產業支撐，人氣不足，出現了有城無市，城鎮人口增加速度大大滯后于城鎮面積增加速度的現象。

　　對此，清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明認為，此前政府工作報告中指出要引導約1億人在中西部地區就近城鎮化，是出于當前西部人口向東部大城市轉移，東部大城市人口密度過大導致區域經濟發展不平衡等原因，實現起來也很有挑戰性。要防止出現政府千方百計讓人口向西轉移，可人口還按照市場規律選擇向大城市集中的問題出現。

　　他表示，要解決1億人在中西部地區就近城鎮化不能單純依靠基礎設施、產業聚集建設，還要有配套生活公共服務等才能吸引年輕農民工。年輕農民工進城不僅僅是為了打工，而是為了生活。因此，在推進西部城鎮化的過程中，不能夠只解決基礎設施的問題，還必須要有相關文化、生活配套。

　　東部拓展大都市區輻射范圍西部形成均衡城市化

　　那么怎樣才能解決大城市無序發展，小城市和中心鎮無人氣發展等問題，使大中小城市和中心鎮協調發展，合理布局，順利實現我國城市化目標呢?

　　徐憲平表示，一些特大城市人口規模與綜合承載能力的矛盾在加劇，需要進行有效調控。《規劃》提出，要通過加強綜合交通網絡和信息網絡的連接，加強產業和公共資源布局的引導，適當疏散轉移特大城市的經濟功能和其他功能，增強城市群內中小城市和小城鎮集聚經濟、人口的能力。在發揮中心城市輻射帶動作用的同時，要加快中小城市的發展，有重點地發展小城鎮。

　　張平則指出，東部沿海城市要在戰略上構建大都市區規劃，由此在城市更新、連接和拓展期間形成巨大的投資需求。打造世界級的大都市，需要在交通、住房等基礎設施上進行城市更新、改造和完善，在教育、醫療、養老等公共服務上提供保障。同時，需要拓展大都市區的輻射范圍，加快布局與周邊中小城鎮之間的蛛網式連接，形成“東部沿海大都市連綿帶”。東部沿海城市的基建投資仍有想象的空間。

　　在張平看來，中西部地區則要在繼續推進工業化的同時，形成均衡城市化。“2000年以后，中西部城市化、工業化開始高速發展。一方面，人為造城，使得人口集聚低，空城、鬼城頻頻出現。另一方面，新建大量的工業園區有名無實、產業空洞。基于此，中西部要在綜合考慮自然環境、資源稟賦、工業基礎、人口條件等因素的優劣勢后，對未來城鎮化發展進行定位。”他說。

　　張平指出，內需將拉動中西部地區工業化，形成多中心的產業城市圈。外需疲弱和物流高成本都會造成中西部地區無法復制沿海地區以世界市場為背景的經濟增長模式，內需成為中西部地區工業化的動力所在。“比如，成都、重慶可以承接轉移東部沿海部分產業，山西湖南可以以能源、礦產為導向形成產業集聚等等。”他說。