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　　經過第二階段集中清理工作“殺青”，中央黨內法規和規范性文件集中清理工作經過兩年時間、兩個階段的接續“施工”，目前已完成全面“體檢”，這在黨的歷史上是第一次。那么，集中清理有何必要?第二階段清理有哪些亮點?“體檢”后如何防止“老毛病”反彈?今后黨內法規工作的重心應放何處?近日，記者走訪了中央辦公廳法規局負責人及有關專家，逐一詳解黨內法規制度集中清理“那些事”。

　　集中清理，可一攬子解決黨內法規制度中的突出問題

　　新中國成立以來特別是改革開放以來，我們黨制定了大量黨內法規和規范性文件，為規范黨組織工作、活動和黨員行為，增強黨的創造力凝聚力戰斗力提供了重要制度保障。但由于缺乏清理機制，新中國成立以來從未對出臺的黨內法規和規范性文件開展過集中清理，造成黨內法規制度十分龐雜，相當程度上存在不適應、不協調、不銜接、不一致問題：有的規定滯后于實踐發展和形勢任務需要;有的規定同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，同憲法和法律不一致;有的規定相互之間交叉重復、沖突打架……

　　“黨內法規制度中存在的這些問題，有損于黨內法規制度的嚴肅性和權威性，有礙于黨內法規制度的貫徹執行，也不利于黨內法規制度建設的順利推進。”中辦法規局負責人表示，有必要開展一次集中清理，一攬子解決黨內法規制度中存在的突出問題。

　　在國家行政學院法學教研部主任胡建淼看來，依照黨的十八屆四中全會精神，黨內法規體系已構成中國特色社會主義法治體系的重要內容，黨內法規制度集中清理正是“形成完善的黨內法規體系”的一個重要舉措，非常及時，很有必要。

　　中央對這次集中清理高度重視，將其作為加強黨的制度建設、深化黨的建設制度改革的一項重要舉措和任務來部署。2012年5月，中共中央印發《中國共產黨黨內法規制定條例》，要求黨內法規制定機關適時對黨內法規進行清理。2012年6月，中央批準印發《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》，啟動了黨的歷史上第一次黨內法規和規范性文件集中清理。

　　這次清理的對象是新中國成立至2012年6月期間以中共中央文件、中共中央辦公廳文件形式發布的黨內法規和規范性文件，中央紀委、中央各部門制定的黨內法規和規范性文件，各省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規和規范性文件。

　　清理工作按照由近及遠、先上位后下位的思路進行。據介紹，由近及遠，是指清理工作分兩個階段實施：第一階段(2012年7月至2013年9月)，清理1978年至2012年6月制定的黨內法規和規范性文件;第二階段(2013年10月至2014年12月)，清理新中國成立至1977年制定的黨內法規和規范性文件。而先上位后下位，是指先對中央黨內法規和規范性文件進行清理，待清理結果出來后，中央紀委、中央各部門和各省區市黨委再開展審核、審批等工作。

　　2013年7月29日，中央黨內法規和規范性文件第一階段清理任務順利完成，發布了《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》。2014年10月24日，《中共中央關于再廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》發布，中央黨內法規和規范性文件第二階段清理任務宣告完成。至此，本次中央黨內法規和規范性文件集中清理圓滿結束。

　　據悉，從部門和地方清理情況看，絕大多數中央部委和省區市黨委均已順利完成第一階段清理任務，正在有序推進第二階段清理工作。在此基礎上，各省區市黨委還普遍啟動了對省區市黨委工作部門、省以下各級地方黨組織及其工作部門制定的規范性文件的清理工作。

　　第二階段清理中，411件中央黨內法規和規范性文件絕大多數被廢止和宣布失效

　　第二階段清理采取了廢止、宣布失效、繼續有效3種處理方式：廢止160件，占清理文件總數的38.9%;宣布失效231件，占清理文件總數的56.2%;繼續有效20件，占總數的4.9%。

　　綜合兩個階段清理，通過對新中國成立至2012年6月期間出臺的23000多件中央文件進行全面篩查，共梳理出規范黨組織工作、活動和黨員行為的中央黨內法規和規范性文件1178件。經過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%;繼續有效的487件，其中42件需適時進行修改。

　　細心的人也許注意到，第二階段清理后繼續有效的文件有20件，只占該時期清理文件總數的4.9%，數量很少。中辦法規局負責人介紹，其主要原因在于，第二階段清理的是新中國成立至1977年期間發布的文件，年代久遠，是針對當時特定歷史條件、特定調整事項作出的規定，具有明顯的時代性，多數實踐中已不再適用，或已被改革開放30多年來陸續出臺的新文件涵蓋、替代，“廢止和宣布失效這些文件，不會出現制度空白，不會對黨的建設和黨的領導產生不利影響。”

　　與第一階段清理相比，第二階段清理具有三個明顯特點：

　　——清理的對象更復雜。第二階段清理涉及的是新中國成立至改革開放前中央制定的文件，年代久遠，背景復雜;文件內容龐雜，涉及國家社會生活方方面面，不限于目前黨內法規制度調整的范疇，政策變動也較頻繁。

　　——清理的難度更大。由于當時文件歸檔制度尚不健全，文件格式和發布形式與現在不同，不同時期也不盡相同，且許多文件的起草機關被撤銷、合并或職能被劃轉，有的文件的起草機關無法查實，清理難度更大。

　　——清理的力度更大。第一階段清理中，廢止和宣布失效的文件有300件，占767件清理文件的39.1%;第二階段清理中，廢止和宣布失效的文件有391件，占411件清理文件的95.1%。

　　“文革”期間的文件如何處理?據參加清理工作的同志介紹，對“文革”期間(1966年5月—1976年10月)發布的中央文件，中央有過專門處理辦法，即在《中共中央關于清理歷史遺留問題中涉及到有關中央文件的處理辦法的通知》中規定，這些文件凡同新文件矛盾、抵觸的，一律以新文件為準，相關規定自然失效，除少數特殊情況外，不再一一宣布撤銷。因此，這次清理未將“文革”期間的文件納入清理范圍。

　　黨內法規制度建設步入新階段，中央強調建立健全即時清理機制

　　這次中央黨內法規和規范性文件集中清理的順利完成，注定將成為黨內法規制度建設史上一個重要里程碑。

　　黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央將黨內法規制度建設提到了新高度，要求將其作為事關黨長期執政和國家長治久安的重大戰略任務，擺到更加突出位置切實抓緊抓好。“這次中央集中兩年時間，對中央文件全面清理，凸顯了中央對黨內法規制度建設的高度重視，充分表明了黨加強黨內法規制度建設的堅定決心。”胡建淼說。

　　十分難得的是，集中清理首次摸清了黨內法規制度家底。中央黨校政法部教授肖立輝表示，通過這次清理，對黨的各方面制度進行了一次全面梳理，歷史上曾經制定了哪些文件、各領域各方面具體出臺了哪些文件、目前還有哪些文件繼續有效等問題首次得以明確，黨內法規制度的現狀得以完整呈現。同時，集中清理也極大提升了黨內法規制度的權威，為深化黨的建設制度改革提供了重要保證。

　　黨的十八屆四中全會提出建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的目標，并將“形成完善的黨內法規體系”作為其中一項重要內容。胡建淼表示，這次集中清理，為形成完善的黨內法規體系奠定了良好基礎，有利于加強黨內法規與國家法律的銜接協調，增強各級領導干部自覺在憲法和法律范圍內活動的意識，以依法執政帶動和促進依法治國，為依法治國提供可靠政治保證和有力制度保障。

　　為確保這次集中清理的結果得到充分利用，中央辦公廳將把清理后繼續有效的中央黨內法規和規范性文件匯編成冊，以便各地區各部門遵守執行。其中，不涉密或可作解密處理且適宜公開的繼續有效文件，按規定程序審批后將向社會發布，以提高黨內法規制度的透明度，促進黨內法規的學習研究和遵守執行。

　　廢止和宣布失效的黨內法規和規范性文件，在規范黨內生活、加強黨的建設、推動黨的工作等方面曾經發揮了重要歷史作用，今后仍有借鑒參考價值。據了解，今后有關部門將按照檔案、保密管理有關規定，做好相關文件的存檔、查檔利用等工作，發揮好這些文件的歷史資料價值和資政育人作用。

　　中共中央在清理決定中強調，要建立健全即時清理機制。即時清理，是指在制定或修改黨內法規和規范性文件時，對與之不協調、不銜接、不一致的相關黨內法規和規范性文件同步進行清理，是一種經常化、制度化、規范化的清理機制。只有通過即時清理，在制定、修改新的法規文件時妥善處理其與舊的法規文件的關系，才能有效避免出現新的不協調、不銜接、不一致問題。

　　從實踐情況看，即時清理機制尚未普遍建立。據介紹，下一步在黨內法規制度建設中，將把即時清理作為制定或修改黨內法規和規范性文件的必經程序，抓緊健全工作制度和工作程序，充分發揮即時清理在黨內法規建設過程中同步維護黨內法規制度協調統一的作用。

　　中央黨內法規和規范性文件集中清理結束，標志著黨內法規制度建設進入一個新階段。今后，黨內法規工作的重心應放何處?專家認為，應從三方面發力。

　　——加快形成完善的黨內法規體系。下一步，要在集中清理成果基礎上，研究制定一批基礎主干性黨內法規，整合形成一批綜合性黨內法規，抓緊制定一批實踐亟需的黨內法規，及時修訂一批不適應現實需要的黨內法規。“有效解決黨內法規制度中存在的缺失、‘碎片化’‘老化’等問題，確保黨內法規制度體系建設目標如期實現。”肖立輝說。

　　——提高黨內法規制定質量。黨內法規制度建設，不僅要解決數量問題，更要注重解決質量問題。“今后，不管建立和完善什么制度，都應嚴格按照《中國共產黨黨內法規制定條例》規定的標準和程序，重點抓好起草關和前置審核關，認真探索制度建設規律，確保制定出臺的黨內法規制度立得住、行得通、管得了。”胡建淼說。

　　——強化黨內法規制度執行力。“今后，應把強化黨內法規制度執行力擺到更加突出位置，切實加大督查懲處力度，確保各項制度規定真正成為剛性約束。”肖立輝表示。