國務院辦公廳今日發布《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，明確要求按照黨中央和國務院決策部署，全面推進城鎮老舊小區改造工作，以滿足人民對美好生活的需要，推動惠民生擴內需，推進城市更新和開發建設方式轉型，促進民生改善和內需擴大，推動城市更新和開發建設方式的轉型，從而實現經濟高質量發展。指導意見強調，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，全面貫徹黨的十九大及十九屆二中、三中、四中全會精神，在改造老舊小區和推進城市更新的同時，推進現有建筑的節能綠色化改造，統籌碳達峰、碳中和與生態環境保護。要求在降碳、減污、擴綠、增長方面協同推進，通過降碳行動深化環境治理，以環境治理助推高質量實現“雙碳”目標。老舊城區改造是實現土地節約集約利用、城市發展轉型、城市功能完善、城市品質提升以及歷史文化傳承的必然選擇。

一、 老舊城區改造的現狀及面臨的難點

老舊城區改造不僅限于翻新房屋和增加綠化，更關鍵的是系統性提升基礎設施和公共服務，包括養老托育、公共停車和充電設施等。2023年，全國啟動了5.3萬個城鎮老舊小區的改造工程，惠及2200多萬居民;安裝了3.6萬部電梯，增加了85萬個停車位，新建了2.1萬個養老托育等社區服務設施;改造了約10萬公里的燃氣等各類管道;建設了4100多個口袋公園和5300多公里綠道，拓展了1.1萬公頃的草坪開放空間。近年來，盡管老舊城區改造更新工作成效顯著，但在規劃管理、標準規范、政策工具和商業模式等方面仍未形成系統性匹配，亟需打通障礙，激發政府、市場和社會的積極性。

老舊城區改造面臨的主要難點如下：首先，政策供給不足，涉及多方權責部門的上級協調力量欠缺，亟需構建多元參與格局，匯集各方力量。其次，資金籌措難度較大，實際操作中普遍存在融資困難，需要建立多元化融資機制，充分激發市場活力，吸引社會資本參與改造。最后，改造拆除難，傳統大拆大建的開發模式會破壞老舊城區特有的城市風貌和城市文脈，也會影響居民的生活及生活環境，需要對于改造進行全周期管理、全方位治理，來實現“改造一片，提升一片”的改造目標。

二、 推動老舊城區改造，實現降溫控污減碳目標協同增效

我國城鎮化率已超過60%，城市建設的重點轉向存量提升和效率優化。老舊城區作為重要的存量資源，其全面改造是城市更新的重要動力。建筑和建造業在全球能源相關CO2排放中占比高達37%，減少建筑領域的碳排放是實現城市碳減排的關鍵環節。全國現有建筑中，近40%為非節能建筑，超過30%的公共建筑已使用超過20年。許多老舊住宅建筑圍護結構差、設備陳舊效率低、維護管理缺失，導致建筑全生命周期能耗在全國能源消費中比例居高不下。將低碳理念融入老舊社區的改造和規劃，是實現“雙碳”目標的最佳選擇，能夠形成更綠色、高效、可持續的發展模式。

老城區通過舊城改造、積水點整治、黑臭水體治理、老舊城區改造以及現有綠地功能品質提升等措施，構建城市污水全收集、全截污、全處理的控源截污工程體系，合理規劃控源截污、內源污染治理、生態修復、活水保質和海綿城市建設等工程，實現水環境質量的全面提升。此外，第26屆聯合國氣候變化大會(COP26)提出“為了防止全球氣溫上升超過1.5℃，需要在本世紀中葉實現凈零排放，可持續和公平的城市降溫必須是城市實現凈零能源目標努力的一部分”。老舊城區改造應加強城市生態建設，科學規劃并合理布局生態廊道和生態緩沖帶，在實現降溫、控污和減碳目標的同時，為城市提供一個清潔、繁榮、零碳的未來。

三、 政策建議

老舊城區改造的核心目標是提升城市經濟活力，實現社會包容和諧及增強環境的可持續性。為此，需優化公共服務和市政基礎設施，提升城市綠化和美化水平，增強防災抗災能力，創造宜居宜業的生活環境。同時，要加快法規體系、行政體系和運作體系建設，形成完善的改造工作規則，保障長期改造工作的順利進行。通過加強土地開發和舊城改造部門的協作，加速城市更新全生命周期管理平臺的建設，建立基礎信息數據系統，構建完整的產業鏈條。在改造過程中，應全面落實綠色發展理念，踐行以人為本、綠色低碳、永續發展的原則，通過海綿城市建設，全面提升城區環境和功能，實現城市生產、生活、生態空間的有機融合。

推進老舊城區改造也是推動建筑綠色發展的重要舉措。在改造更新的過程中，節能化改造就是綠色建筑改造的重要組成部分。不同于以往僅關注單體建筑的改造，老舊小區的一體化節能改造能夠顯著降低整體能耗，實現社區的能源循環利用。在推動建筑節能綠色化改造的同時，應同步實施清潔取暖，提倡小規模、漸進式更新和微改造，逐步發展裝配式建筑，推廣綠色建材和綠色施工方法，并合理控制城市照明能耗。此外，還需加快完善低碳建筑標準體系，因地制宜的推廣太陽能系統和熱泵系統等技術應用，新建建筑應盡量安裝太陽能系統，積極推動光伏建筑一體化應用，開展光儲直柔一體化試點。在老舊城區的節能改造中，還應大力推廣新型節能技術、材料和產品，提升老舊建筑的節能和抗震性能，增強建筑的健康性、安全性和舒適性。

作者/鄧祥征，張帆，趙鵬軍，張夢竹，中國科學院地理科學與資源研究所，北京大學城市與環境學院，北京大學深圳研究生院城市規劃與設計學院

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