國土資源部官員透露，下一步目標，是爭取劃定全國600多個城市的開發(fā)邊界并實行嚴格管理。但如何劃定成長中的城市邊界，則面臨挑戰(zhàn)和爭議

　　按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》及十八屆三中全會關(guān)于嚴控東部城市群新增建設(shè)用地、尤其是特大城市新增用地的精神，去年7月，國土部等相關(guān)部門啟動了城市開發(fā)邊界的劃定工作。

　　日前，國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼透露，目前北京等14個城市的開發(fā)邊界劃定試點工作已取得初步成效，相關(guān)原則、方法已基本確定。

　　董祚繼在5月7日由國家發(fā)改委等部門共同召開的發(fā)布會上還表示，下一步目標，是要爭取劃定全國600多個城市的開發(fā)邊界，并實行嚴格管理。

　　不過，據(jù)財新記者了解，劃定城市開發(fā)邊界的工作十分復(fù)雜，故有關(guān)部門采取了“先易后難”的方式，先從北京、上海、南京、杭州、廣州、深圳等14個特大城市和大城市著手。

　　一位國土部門人士告訴財新記者，這些城市都是中央明確要嚴控其開發(fā)程度、城市規(guī)模“不讓漲”的地方。故而開發(fā)邊界劃定的方法也比較簡單，即以現(xiàn)有規(guī)劃為基礎(chǔ)，將規(guī)劃劃定的城市邊界，視為城市的永久邊界。邊界之外，則嚴格控制城市繼續(xù)擴張，“該劃定為永久性基本農(nóng)田的就劃定，該保護的景觀就保護起來”。

　　但這位人士表示，對于仍在快速成長中的城市，以及國家有意引導(dǎo)人口流入的城市，劃定邊界的工作則要麻煩得多。

　　在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中，針對不同類型的城市有不同的政策：人口在500萬以上的特大城市要嚴控，但人口在100-300萬、300-500萬的城市，其規(guī)模還會繼續(xù)擴大。此外，在中西部地區(qū)，國家還有要讓約一億人口城鎮(zhèn)化的計劃。在這些未來城市規(guī)模還要繼續(xù)“漲”的城市，怎么劃定城市開發(fā)邊界，是一個難題。一些人士提出，沒有一個規(guī)劃能夠完全預(yù)見城市的發(fā)展，建議采取以“動態(tài)邊界”的方式，在一定階段內(nèi)劃設(shè)特定開發(fā)邊界。

　　劃定城市邊界的政策初衷，是推動中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展由“外延擴張式”向“內(nèi)涵提升式”轉(zhuǎn)變，并嚴控特大城市規(guī)模。

　　在上一輪城鎮(zhèn)化進程中，普遍存在的“用地效率低”、“攤大餅式”造城等問題，弊病顯著。僅在2000年-2010年間，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的擴張幅度就達到64.45%，遠高于同期城鎮(zhèn)人口45.9%的增長幅度。故有一些專家指出，許多中國城市年年為新增建設(shè)用地指標所困擾，但它們其實“并不缺地”，癥結(jié)是“用地效率太低”。在“新型城鎮(zhèn)化”概念被提出后，中央確定了用地重心將從“增量”轉(zhuǎn)向“存量”的總體思路。

　　國土部規(guī)劃司司長董祚繼在前述發(fā)布會上表示，劃定城市開發(fā)邊界有三重意義：一是促進城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量；二是有利于節(jié)約用地和保護耕地；三是通過劃定城市開發(fā)邊界，盡可能地把自然本底守住，“把城市放在大自然當(dāng)中，改善城市生態(tài)環(huán)境，推進生態(tài)文明建設(shè)”。

　　不過，也有一些專家認為，人為地劃定城市邊界并不符合城市發(fā)展規(guī)律。欲提高土地利用效率、盤活存量建設(shè)用地，還需要推進土地資源分配領(lǐng)域的市場化改革。