一、PPP是什么?

　　PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫,是指政府與私人組織之間,為了合作建設城市基礎設施項目,或是為了提供某種公共物品和服務,以特許權協議為基礎,彼此之間形成一種伙伴式的合作關系,并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務,以確保合作的順利完成,最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

　　根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》,我國PPP項目運作方式包括委托運營(O&M)、管理合同(MC)、建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、轉讓-運營-移交(TOT)和改建-運營-移交(ROT)等。

　　二、我國PPP模式的發展歷程

　　實際上,在PPP誕生之前,我國多采用BT(建設-移交),形式上是由BOT模式演變而來,但由于社會資本不承擔風險且不參與經營,所以與PPP模式存在本質的不同。我國采用PPP模式最早的是1996年通車的泉州刺桐大橋項目,該項目由名流公司與政府授權投資的泉州市路橋開發總公司按6:4的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發有限公司”,按照BOT(建設-經營-移交,PPP的一種形式)模式建設運營,該模式還被復制到此后的高速公路建設中。

　　但是,由于當時由于未形成規范的契約文本而在實際運行中出現了種種問題,真正具有現代意義的PPP模式是在2003年至2013年發展起來的,主要集中在城市供水、污水處理及天然氣供應等領域,地方政府以建設部令第126號(《市政公用事業特許經營管理辦法》)為模板出臺了大量地方性法規、政府規章等,但當時的PPP項目仍缺乏頂層設計,一切以地方政府短期目的優先也造成了一些亂象。

　　2013年后PPP模式的制度化建設才被提上議事日程,中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營;2014年5月,財政部政府和社會資本合作(PPP)工作領導小組正式設立;2015年1月,《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法(征求意見稿)》公開征求意見,發改委同期下發了關于開展政府和社會資本合作的指導意見和通用合同指南,由此PPP項目逐步成為目前廣泛熱議的話題。

　　三、近期推進PPP模式的目的

　　2013年后PPP模式上升為中央層面的政策工具后其推廣力度有了明顯的加快,而這一年正是中央新一屆領導班子就職,經濟結構轉型加速的關鍵時期,筆者認為近期中央推動PPP模式主要有兩層目的:

　　1.緩解政府增量債務和部分存量債務壓力。據媒體推測,2014年全國債務規模約為25.4萬億元,而參考融資總量、城投債發行企業債務增速和地方政府債券發行情況,地方政府債務約為15萬億左右。但是,2014年全國財政收入僅為14萬億,且由于此前地方債多數以銀行理財的形式存在,還款周期通常不超過一年,因此地方政府債務的兌付問題成為2014年政府工作的重中之重,地方債置換固然可以減輕壓力,但債務到期后仍是需要兌付的,而如果引入社會資本的則有助于政府的風險分攤,PPP模式由此大力推進。