近日，《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于修改<環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法>的決定（征求意見稿）》結(jié)束征求意見。作為《環(huán)保法》配套規(guī)定的《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)停產(chǎn)整治辦法》(以下簡稱《辦法》)已經(jīng)實(shí)施兩年多。《辦法》為何要改？內(nèi)容有什么變化？修改后對企業(yè)生產(chǎn)有何影響？在征求意見過程中，各方對于國家限產(chǎn)、停產(chǎn)的相關(guān)政策有何建議呢？

　　老辦法：實(shí)施效果顯著反映問題不少

　　2015年起實(shí)施的新《環(huán)保法》第六十條規(guī)定：對排污者超標(biāo)、超總量排污行為采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施�，F(xiàn)行《辦法》作為配套規(guī)定，細(xì)化了適用情形，規(guī)范了實(shí)施程序，對各地辦理超標(biāo)、超總量排污案件起到了重要規(guī)范和推動作用。

　　環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，2016年，全國各級環(huán)保部門辦理限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共5673件，同比上升83%，占《環(huán)保法》配套辦法各類案件總數(shù)的25%。其中，停產(chǎn)整治措施占比約84%，限產(chǎn)措施占比約16%。從適用情形來看，限產(chǎn)、停產(chǎn)案件中適用“法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形”的案件占比45%；適用“通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物，超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的”情形占比26%；適用“排污者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物日最高允許排放總量控制指標(biāo)的”情形占比18%。從實(shí)施情況看，限產(chǎn)、停產(chǎn)措施案件逐年大幅增長，為制止并督促企業(yè)改正超標(biāo)、超總量排污行為發(fā)揮了重要作用。

　　但是，《辦法》實(shí)施兩年多來，在環(huán)保執(zhí)法實(shí)踐中也暴露出一些問題。例如有的企業(yè)停產(chǎn)整治走過場，今天停產(chǎn)明天復(fù)產(chǎn)；有的企業(yè)不深刻汲取被責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的教訓(xùn)，在30天的跟蹤檢查期限結(jié)束后，再次出現(xiàn)環(huán)境違法行為。同時，也有企業(yè)反映，環(huán)保部門自由裁量過大、限產(chǎn)停產(chǎn)措施違法反彈率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他處罰措施。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院課題組對《辦法》實(shí)施情況的評估顯示，由于《辦法》未明確規(guī)定停產(chǎn)整治措施的期限，部分企業(yè)利用這個漏洞，通過在實(shí)施停產(chǎn)后隨即恢復(fù)生產(chǎn)的方式，逃避整治要求，嚴(yán)重削弱停產(chǎn)整治措施的嚴(yán)肅性和實(shí)施效果。同時，也可能導(dǎo)致地方環(huán)保部門選擇性適用停產(chǎn)整治措施，為企業(yè)迅速恢復(fù)生產(chǎn)提供便利。為此，課題組認(rèn)為有必要盡快對《辦法》進(jìn)行修訂，銜接新修訂的環(huán)保單行法規(guī)，進(jìn)一步發(fā)揮停產(chǎn)整治措施的懲戒警示作用，同時完善停產(chǎn)整治措施的期限，限制地方環(huán)保部門自由裁量，確保停產(chǎn)整治措施效果。

　　新版本：分類設(shè)定期限提升執(zhí)法效能

　　通過梳理發(fā)現(xiàn)，新版本征求意見稿共有13項(xiàng)修改內(nèi)容。據(jù)環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，主要變化體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

　　一是增加、修改了適用停產(chǎn)整治的情形，實(shí)現(xiàn)與新修訂法律法規(guī)和其他規(guī)定的銜接。新版本吸納《大氣污染防治法》《水污染防治法》修訂成果，增加了無證排污、以逃避監(jiān)管方式排污等情形；同時增加了因超標(biāo)排放被實(shí)施按日連續(xù)處罰和污染源在線自動監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)多次超標(biāo)的情形。

　　二是分類設(shè)定了停產(chǎn)整治的期限，以完善制度設(shè)計(jì)。其中對無證排污、以逃避監(jiān)管方式排污、因超標(biāo)排放被實(shí)施按日連續(xù)處罰和污染源在線自動監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)多次超標(biāo)的情形規(guī)定停產(chǎn)整治的期限為3個月。同時增加了排污者“在限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治期限結(jié)束后”才能進(jìn)行整改、完成備案并解除相關(guān)措施的規(guī)定，并增加了對限產(chǎn)、停產(chǎn)期限的信息公開要求。

　　三是刪除了環(huán)保部門后督察、跟蹤檢查的規(guī)定，以提升執(zhí)法效能�，F(xiàn)行《辦法》實(shí)施以來，基本沒有適用“停產(chǎn)整治決定解除后，跟蹤檢查發(fā)現(xiàn)又實(shí)施同一違法行為的”而被停業(yè)、關(guān)閉的案件。新版本刪除了這兩個條文，同時新增一條，對環(huán)保部門在限產(chǎn)、停產(chǎn)期間和解除后的監(jiān)督檢查進(jìn)行概括性規(guī)定。此外，還將現(xiàn)行《辦法》第八條中“跟蹤檢查”的表述修改為“監(jiān)督檢查”，并規(guī)定“停產(chǎn)整治決定解除后，一年內(nèi)又實(shí)施同一違法行為”作為適用停業(yè)、關(guān)閉的情形。

　　四是刪除了部分過時的表述�，F(xiàn)行《辦法》中有“重點(diǎn)污染物日最高允許排放總量控制指標(biāo)”的表述。但在實(shí)踐中，沒有其他配套規(guī)定作出解釋說明，而且行政許可制度改革也不再使用這樣的表述。為此，新版本刪除了此類表述。

　　企業(yè)建議：完善執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施精準(zhǔn)整治

　　此次修改在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部反響較大。山東省環(huán)科院研究員甄文棟認(rèn)為，征求意見稿從打擊力度、覆蓋范圍、追究深度上都有了更好地提升。

　　而且層層加壓、步步為營的創(chuàng)新舉措，有利于今后進(jìn)一步加大環(huán)境執(zhí)法力度，促進(jìn)企業(yè)優(yōu)勝劣汰，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

　　“停產(chǎn)整治的新規(guī)定打到了違法企業(yè)的‘痛點(diǎn)’。”山東省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)一位工作人員介紹說，有不少企業(yè)年年被處罰，就是整改不到位，其心態(tài)就是想靠“認(rèn)罰”來蒙混過關(guān)。東營有家化工企業(yè)2015年被環(huán)保部通報(bào)、督察，當(dāng)年被罰超千萬元，2016年因環(huán)境違法行為被罰8次之多。新《辦法》對于連續(xù)多次超標(biāo)、惡意污染的從重處罰，直至停產(chǎn)整頓，違法成本明顯提高。

　　新《辦法》對實(shí)施過程中更大范圍內(nèi)的信息公開，得到各界廣泛贊同。執(zhí)法部門認(rèn)為這將使違法排污企業(yè)“既輸里子又輸面子”，既從經(jīng)濟(jì)角度受到懲處，也對經(jīng)營構(gòu)成制約，執(zhí)法威懾力與社會影響力的并用，能倒逼企業(yè)主動加大整改力度。

　　而企業(yè)也認(rèn)為，這能解決信息不對稱的問題，至少知道問題出在哪兒、處罰的依據(jù)是什么。

　　對新《辦法》征求意見稿中“監(jiān)測機(jī)構(gòu)弄虛作假承擔(dān)連帶責(zé)任”的規(guī)定，各方認(rèn)為這既有利于提升執(zhí)法公正性，也能更好地適應(yīng)當(dāng)前越來越多的企業(yè)委托第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)測的新趨勢。

　　也有專家指出，目前關(guān)于“限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”有行政命令、行政處罰的不同定性，與《環(huán)境行政處罰辦法》中“行政命令不適用行政處罰程序的規(guī)定”的規(guī)定相悖，建議法規(guī)部門統(tǒng)一表述。

　　碳素企業(yè)近幾年屢屢受到停產(chǎn)限產(chǎn)困擾，河北滄州一家碳素企業(yè)副總經(jīng)理建議依法行使自由裁量權(quán)，對不同類型的企業(yè)區(qū)別對待，避免“一刀切”。同時，有必要進(jìn)一步完善和細(xì)化自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，推動行政權(quán)力規(guī)范、透明、廉潔、高效運(yùn)行。

　　齊魯天和惠世制藥有限公司安環(huán)部長趙東旭建議出臺配套政策，既要“穩(wěn)準(zhǔn)狠”，懲治環(huán)境違法行為，也要“幫扶策”，給企業(yè)明確整改提升的方向。許多中小企業(yè)基礎(chǔ)薄弱，缺乏資金和技術(shù)，建議給予政策、資金、技術(shù)支持，引導(dǎo)推動企業(yè)淘汰落后工藝和產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)、達(dá)標(biāo)排放。