新一輪財稅體制改革立足全局、著眼長遠(yuǎn),進(jìn)行制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)

　　記者:為什么要進(jìn)行新一輪財稅改革?這次深化財稅體制改革與之前的財稅改革有什么不同?

　　樓繼偉:黨的十八屆三中全會明確提出,全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,強(qiáng)調(diào)財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。這是中央著眼我國現(xiàn)代化建設(shè)全局做出的重要判斷,也是對新一輪財稅體制改革提出的更高要求。

　　財政制度安排體現(xiàn)著政府與市場、政府與社會、中央與地方等諸多方面的基本關(guān)系,深刻影響著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明、國防等領(lǐng)域,財稅體制在國家治理中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。新一輪財稅改革的意義重大。

　　新一輪財稅體制改革的目標(biāo),是要建立“與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)”的現(xiàn)代財政制度,這與1994年財稅改革有很大不同。那時候主要是規(guī)范國家和企業(yè)、中央和地方收入關(guān)系,我們的主體稅種就是那時候建立的。經(jīng)過20年的發(fā)展,現(xiàn)在我們的稅制有了很多的變化,強(qiáng)化了公共財政的職能,財稅與老百姓關(guān)系越來越密切。深化財稅體制改革不是政策上修修補(bǔ)補(bǔ),而是在原來的基礎(chǔ)上立足全局、著眼長遠(yuǎn),進(jìn)行制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)。

　　記者:制度創(chuàng)新與重構(gòu)的基本思路是什么,主要從哪些方面展開?

　　樓繼偉:新一輪財稅體制改革的基本思路,簡單地說就是24個字:完善立法,明確事權(quán),改革稅制,穩(wěn)定稅負(fù),透明預(yù)算,提高效率。當(dāng)前最緊迫的任務(wù)有三項,就是改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

　　近半財力被固化,要改為據(jù)實(shí)安排支出;預(yù)算要有中期規(guī)劃,不能一年一定事

　　記者:預(yù)算方面改革的內(nèi)容有哪些?

　　樓繼偉:預(yù)算方面改革的內(nèi)容比較多,包括建立透明預(yù)算制度、完善政府預(yù)算體系、改進(jìn)年度預(yù)算控制方式、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理、規(guī)范地方政府債務(wù)管理以及全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策等七項任務(wù)。

　　要建立透明預(yù)算制度,核心是推進(jìn)預(yù)算公開。今后要進(jìn)一步細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容、擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍。

　　研究清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項,一般不采取掛鉤方式。雖然掛鉤在特定發(fā)展階段起到了一定積極作用,但也導(dǎo)致政府的財力固化。目前與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點(diǎn)支出,涉及7類,占全國財政支出的47.5%。將近一半的財力被從上到下固化掉,很不科學(xué)也脫離實(shí)際,要改為據(jù)實(shí)安排支出。當(dāng)然,取消掛鉤并不是否定某項事業(yè)的重要性,這7類支出都是重點(diǎn),但保障重點(diǎn)不一定要掛鉤。

　　還要改進(jìn)年度預(yù)算控制方式,建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,向支出預(yù)算和政策拓展。財政的本質(zhì)是中長期的制度安排,如果沒有中期規(guī)劃,預(yù)算一年一平衡,財政資金安排就會一年一考慮、一年一定事,不利于顧及長遠(yuǎn)。有了中長期財政規(guī)劃,就會引導(dǎo)大家往前看,考慮我們應(yīng)該做什么事,有多少資源,要達(dá)到什么效果。哪些是短板,要先把它做起來,在資金安排上保障投入,這樣更符合實(shí)際。

　　專項轉(zhuǎn)移支付項目過多、規(guī)模過大、資金分散,需要清理整合規(guī)范

　　記者:清理規(guī)范轉(zhuǎn)移支付,有什么新舉措?

　　樓繼偉:轉(zhuǎn)移支付制度的核心并不是資金規(guī)模大小,主要看轉(zhuǎn)移支付的方式與結(jié)構(gòu)是否合理。我們現(xiàn)在的問題是,一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏小,專項轉(zhuǎn)移支付項目過多、規(guī)模過大、資金分散。

　　專項轉(zhuǎn)移支付項目過多不僅容易形成“跑部錢進(jìn)”“撒胡椒面”現(xiàn)象,而且容易造成中央部門通過資金安排不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)地方事權(quán),甚至成了滋生腐敗的溫床。這是個大問題,要清理、整合、規(guī)范。今年專項轉(zhuǎn)移支付已從220項減少到150項左右,今后還要進(jìn)一步減少。

　　改革的主要方向,是“增一般、減專項、提績效”。“增一般”就是完善一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長機(jī)制,提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、公平性和公開性,“減專項”就是清理、整合、歸并專項轉(zhuǎn)移支付,“提績效”就是強(qiáng)化專項轉(zhuǎn)移支付針對性、時效性,建立專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制。

　　加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理,硬化預(yù)算約束,也是改革的一個重要方面。所有支出應(yīng)該是預(yù)算安排的,預(yù)算未安排事項一律不得支出。

　　已實(shí)施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策約50項,過多過濫

　　記者:稅制改革主要包括哪些內(nèi)容?稅收優(yōu)惠政策過多過濫,如何清理規(guī)范?

　　樓繼偉:稅制改革的內(nèi)容主要包括:推進(jìn)增值稅改革,包括營改增繼續(xù)擴(kuò)圍;完善消費(fèi)稅制度,改革涉及征收范圍、稅率結(jié)構(gòu)和征收環(huán)節(jié);加快資源稅改革,推進(jìn)資源稅從價計征改革;建立環(huán)境保護(hù)稅制度等。下一步全面實(shí)行營改增,要將范圍逐步擴(kuò)大到生活服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等各個領(lǐng)域。

　　我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策尤其是區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策過多,已出臺實(shí)施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策約50項,幾乎囊括了全國所有省份。有的企業(yè)到地方去投資,往往是“貨比三家”,誰給的優(yōu)惠多就在哪兒投。這不利于實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會公平,影響了公平競爭和統(tǒng)一市場環(huán)境建設(shè),不符合建立現(xiàn)代財政制度的要求。

　　今后,除專門的稅收法律、法規(guī)外,起草其他法律、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得突破國家統(tǒng)一財稅制度、規(guī)定稅收優(yōu)惠政策;未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),不能對企業(yè)規(guī)定財政優(yōu)惠政策。

　　根據(jù)中央和地方“誰該干什么事”來定“誰掏錢”,讓“錢”與“事”相匹配

　　記者:建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度,涉及到中央與地方的關(guān)系。下一步將如何推進(jìn)這方面的改革?

　　樓繼偉:建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度,是建立現(xiàn)代財政體制的重要方面。通俗地說,就是根據(jù)中央和地方“誰該干什么事”來定“誰掏錢”,再通過分稅、轉(zhuǎn)移支付機(jī)制讓“錢”與“事”相匹配。

　　改革的內(nèi)容主要包括:一是在堅持現(xiàn)有中央地方收入格局大體不變的前提下,根據(jù)稅制改革推進(jìn)情況,進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。合理調(diào)整中央和地方收入劃分,遵循公平、便利、效率等原則,考慮稅種屬性和功能,將收入波動較大、具有較強(qiáng)再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅,或中央分成比例多一些;將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種,劃為地方稅,或地方分成比例多一些。收入劃分調(diào)整后,地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還方式解決。

　　二是合理劃分各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任,適當(dāng)強(qiáng)化中央的事權(quán)和支出責(zé)任。將國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的事項集中到中央,減少委托事務(wù),通過統(tǒng)一管理,提高全國公共服務(wù)水平和效率;將區(qū)域性公共服務(wù)明確為地方事權(quán);明確中央與地方共同事權(quán)。在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確中央和地方的支出責(zé)任。中央可運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付機(jī)制將部分事權(quán)的支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。

　　預(yù)算改革先行,收入劃分改革在相關(guān)稅種稅制改革基本完成后進(jìn)行

　　記者:深化財稅體制改革意義重大、任務(wù)艱巨,有沒有明確的路線圖和時間表?

　　樓繼偉:新一輪財稅體制改革,從邏輯看,預(yù)算管理制度改革是基礎(chǔ),要先行;收入劃分改革須在相關(guān)稅種稅制改革基本完成后進(jìn)行;而建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度需要量化指標(biāo)并形成有共識的方案。整體改革任務(wù)重、難度大、時間緊。

　　今明兩年是關(guān)鍵。按照中央的部署和要求,預(yù)算管理制度改革要取得決定性進(jìn)展,稅制改革在立法、推進(jìn)方面取得明顯進(jìn)展,事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革要基本達(dá)成共識。2016年基本完成深化財稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù),2020年各項改革基本到位,現(xiàn)代財稅制度基本建立。