近日在國(guó)家衛(wèi)計(jì)委主辦的新型城鎮(zhèn)化與流動(dòng)人口社會(huì)融合論壇上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文透露，中共中央政治局會(huì)議6月30日審議通過的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(下稱《意見》)，在經(jīng)過適當(dāng)修改之后，將很快對(duì)外公布。

　　陳錫文總結(jié)稱，《意見》將明確三個(gè)原則，即優(yōu)先解決存量，讓進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)的人口落戶;在不同類型城市實(shí)行差別化落戶政策;城鎮(zhèn)化過程并不是解決所有人都到城鎮(zhèn)落戶，對(duì)流動(dòng)人口的管理，居住證制度在今后還將長(zhǎng)期存在。

　　與上述論壇遙相呼應(yīng)，同期在上海舉行的“上海2040戰(zhàn)略專題系列研討會(huì)”上，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)李曉江說，中國(guó)城市發(fā)展出現(xiàn)貴族化傾向，使得大城市容納流動(dòng)人口的低成本空間越來越缺乏，人口流動(dòng)、定居門檻越來越高。

　　貴族化傾向

　　李曉江說，城市發(fā)展的貴族化傾向，主要來自于三方面的原因：城市建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)越來越高、建筑和基礎(chǔ)設(shè)施的使用壽命越來越短、城市管理對(duì)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的約束限制越來越多。這也使得城鎮(zhèn)化雖然在推進(jìn)，但城鄉(xiāng)之間的差距繼續(xù)擴(kuò)大。

　　“盡管北京、上海這樣的特大城市，采用人為的行政、經(jīng)濟(jì)手段來約束人口規(guī)模有其合理性，但大中城市普遍采取過高的標(biāo)準(zhǔn)和門檻，對(duì)于城鎮(zhèn)化中人口合理地向大中城市聚集，起到了負(fù)面作用。”李曉江說。

　　針對(duì)不同類型的差別化落戶政策，基于中國(guó)大中小城市在吸引外來流動(dòng)人口方面的巨大差異性。

　　李曉江說，雖然人口繼續(xù)向大城市集中，但是小城市、小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為人口聚集的一個(gè)重要層級(jí)，特別是縣級(jí)單元，成為我國(guó)最近十年城鎮(zhèn)化最重要的一個(gè)層級(jí)。

　　李曉江列舉的數(shù)字稱，57座百萬人口以上的城市集中了1.66億人口，占全國(guó)城鎮(zhèn)人口27%。20萬人口以下的小城鎮(zhèn)，聚集了全部城鎮(zhèn)人口51%。且新增城鎮(zhèn)人口的54%是在20萬人口以下的小城鎮(zhèn)里。

　　同時(shí)，上海、北京、天津、廣州這些大城市，從2009年每年凈增50萬~70萬人口，甚至最高天津一年凈增90萬人口的速度，明顯降到了20萬~40萬之間。“十年間我們各個(gè)層級(jí)人口的變動(dòng)，大城市有增有減，中等城市也是這樣。但50萬人口以下的城市只增不減，是一個(gè)穩(wěn)定增長(zhǎng)的主要單元。”李曉江說。

　　單純來看縣級(jí)單元，李曉江說，因?yàn)樵絹碓蕉嗟霓r(nóng)民工選擇城市就業(yè)、農(nóng)村居住，或者在城市和農(nóng)村之間雙棲的居住模式，城里有房，村里有家。所以2012年全國(guó)2.6億農(nóng)民工，留在鄉(xiāng)內(nèi)的是37%，縣內(nèi)、鄉(xiāng)內(nèi)加在一起超過51%，也就是說，超過一半的農(nóng)民工并沒有出縣。跨省流動(dòng)只占29%。

　　“如果說前20年的農(nóng)民工進(jìn)城只是為了獲得一份工資、收入的話，那么今天農(nóng)民工更強(qiáng)烈的愿望，是選擇一個(gè)能安置自己家庭的地方。這是一個(gè)巨大的變化。”李曉江說。

　　大城市的市民化任務(wù)

　　而在跨省流動(dòng)的8600萬農(nóng)民工中，60%以上集中在19個(gè)城市，其中上海占了900萬，是全國(guó)吸引外來農(nóng)民工和流動(dòng)人口最大的一個(gè)市。“市民化的任務(wù)最重。”

　　李曉江說，對(duì)這19個(gè)城市來講，農(nóng)民工市民化是極其嚴(yán)峻的問題，不僅是非常巨大的社會(huì)問題，也是經(jīng)濟(jì)和財(cái)政問題。“我們認(rèn)為短期內(nèi)解決，幾乎是不可能的。”

　　當(dāng)然，這部分農(nóng)民工并非都要留下。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，上海外來常住人口中，近八成是農(nóng)民，從事制造加工、工程施工、運(yùn)輸操作和生活服務(wù)的人員占農(nóng)民工總量的85.7%。同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授趙民說，這些外來人員主要是將上海看作打工謀生之地，真正認(rèn)為能在上海安家立業(yè)的，僅占10%。“對(duì)未來的定居意愿，近半數(shù)是要返鄉(xiāng)的，這是非常現(xiàn)實(shí)的選擇。”

　　今年的政府工作報(bào)告中提出，今后一個(gè)時(shí)期，著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問題，其中就包括促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。

　　對(duì)于不同類型的城市而言，城鎮(zhèn)化以及農(nóng)民工市場(chǎng)化的空間不同，所需要付出的成本也會(huì)有很大差異。

　　今年3月，中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告》測(cè)算表明，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬元。其中，東、中、西部地區(qū)人口轉(zhuǎn)移的公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。

　　此前安徽省財(cái)政廳在財(cái)政部網(wǎng)站上的一篇文章也曾披露，合肥市市民化成本人均約15.49萬元。

　　6月6日的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議了《意見》。習(xí)近平在會(huì)議上說，總的政策要求是全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

　　近來，廣東、武漢都推出戶籍制度改革“新政”。廣東省委常委、常務(wù)副省長(zhǎng)徐少華6月向廣東省政協(xié)十一屆六次常委會(huì)議匯報(bào)時(shí)透露，廣東將統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，力爭(zhēng)到2020年，全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)73%左右，實(shí)現(xiàn)不少于600萬本省和700萬外省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口落戶城鎮(zhèn)。由于廣深等一線城市和部分二線核心城市已趨飽和，未來7年廣東落戶重點(diǎn)在三四線城市。

　　7月1日起，被稱為“史上最寬松”的大學(xué)生落戶新政在武漢市實(shí)施。新政實(shí)施后，畢業(yè)超過2年的全國(guó)普通高校畢業(yè)生具備相關(guān)條件的可以申請(qǐng)?jiān)跐h落戶。

　　附表 目前我國(guó)城市規(guī)模四個(gè)等級(jí)(資料來源：本報(bào)整理)

　　人口規(guī)模城市層級(jí)

　　≤20萬小城市、小城鎮(zhèn)

　　20萬~50萬中等城市

　　50萬~100萬大城市

　　大于100萬特大城市